浅析建设项目用地报批的重难点及工作建议—以公路建设项目为例

浅析建设项目用地报批的重难点及工作建议—以公路建设项目为例

陈振英

陕西地矿区研院有限公司，712000

摘要：在严格落实耕地保护制度，坚决遏制耕地“非粮化”的新形势下，自然资源主管部门对公路建设项目用地审查进一步收紧。尤其对集约节约用地、耕地占补平衡、永久基本农田补划及土地用途管制等方面提出了更严更细的要求，这对项目顺利完成用地报批，按期开工建设带来严峻挑战。本文针对公路建设项目用地报批过程中的难点问题，提出应对策略，为后期公路项目加快用地报批工作提供借鉴和参考。

关键词：公路；建设；用地报批

在耕地保护政策日益严格、违法用地查处力度逐渐加大的大背景下，依法取得用地批复是公路建设项目开工的前置条件。在具体工作中，用地报批工作常面临土地政策频繁变化、权属争议难解决、耕地占补平衡难落实、审批环节复杂、用地规模核减等困难，成为制约项目用地报批进度的关键因素。这就要求用地报批工作人员能主动适应新形势、新要求，用活政策红利，把握好关键环节，依法依规高效推动用地报批工作。

1组卷阶段难点

1.1征地补偿协议签订阻碍多

按照新修订的土地管理法，项目由原来的“先批后征”变为“先征后批”，即在用地报批前需完成土地征收协议签订工作，该阶段尚未完成土地详查、被征地单位尚未实际收到征拆补偿款，权属人抵触情绪大，经常捆绑历史遗留问题，影响用地报批组卷阶段签字盖章等工作，制约征地补偿协议签订进度。

1.2水田指标预购协调难度大

项目占用水田面积大，难以按照“占优补优、占水田补水田”要求落实耕地占补平衡，难以实现耕地占补数量、质量双平衡。发达省份普遍面临水田指标库供量不足的问题，预购指标协调难度大。

1.3项目用地红线范围难稳定

公路项目里程长、涉及村镇多、用地情况复杂，多存在压占永久基本农田、生态保护红线、军事敏感区的情况。投资阶段，需重点考虑投资成本、地质条件、环境影响以及地方有关权属人的诉求等因素，以上情况均可造成线位方案调整，导致用地红线发生变化。

1.4永久基本农田补划难落实

公路项目压占的永久基本为农田，且规模较大、耕地质量等别较高。在经济社会发展的驱动下，部分县区已无补划潜力，需跨区、跨市落实补划任务；部分县区补划地块潜力低，不满足质量要求，需进一步整治改造后才可补划，协调工作难度大，难以落实补划任务。

1.5空白权属及争议地难协调

用地报批要求权属清晰，但受历史征地不规范、权属界址不清晰、土地政策调整等影响，土地勘测定界阶段往往存在大量空白权属和争议地，尤其是“飞地”，多存在历史遗留问题难解决，协调难度较大，耗时长，增加了用地报批工作难度。

2审批阶段难点

2.1严控用地规模，层层核减指标

自然资源主管部门对公路建设项目各功能分区、总体用地指标严格控制，对超规模和不满足设置间距的部分严格核减。导致自然资源部批复用地面积小于申报面积，造成用地报批组卷阶段已与权属人签订征收补偿协议并支付（核减用地对应的）补偿款难以退还，由此将产生投资和审计风险。

2.2用地报批周期长，审查环节多

用地报批组卷周期长，完成组卷后，需逐级上报市、省、部审批，涉及部门较多，且审查过程中易受政策变化影响引起频繁补正资料，影响整体审批进度。

3用地批复后补充用地手续办理难点

3.1补充用地规模小，图斑分散，报批路径不明确

项目主体工程用地批复后，在施工过程中，不可避免地涉及红线外用地，主要涉及“三改”工程（改路、改河、改沟），且补充用地图斑分散、规模较小，且多涉及土地用途的限制建区，补充办理用地手续困难较大。

3.2缺少政策指引，难以引起重视，易产生违法用地

农用地转用和土地征收审批政策中，缺乏补充用地报批指引，报批人员缺乏报批经验。且补充用地多不符合土地用途，需调整流程繁琐，难以顺利开展补充用地报批业务，且易产生违法用地，面临行政处罚的风险。

4意见及建议

4.1主动乘势而为，做好解释说明

主动深入研究用地指标审批规范，结合自然资源主管部门用地规模审查要点，统筹考虑设计的可行性、合理性、经济性，灵活调剂各功能分区用地规模、准确引用规模调整系数，根据需要编制节地评价报告。在审批过程中，向自然资源主管部门做好解释说明，规避项目用地核减风险。涉及“三改”用地、管线迁改永久用地的，尽量纳入项目主体红线一并办理用地报批；无法纳入用地报批又确需进行补充征地的，尽早与自然资源主管部门沟通协调，争取申请统筹安排新增建设用地指标开展规划调整，按照批次用地报批的方式办理用地报批手续。

4.2精研报批政策，抢抓政策机遇

按照“关口前移措施前置”的工作思路，精研用地、用林、用海政策，抢抓用地审批权下放、先行用地报批、政策性开发性金融工具政策机遇，推动用地报批实现“加速跑”。报批组卷阶段，密切跟踪用地政策，积极应对因政策调整产生的用地报批风险。报批审查阶段，与自然资源主管部门建立对接协调机制，细化分工、明确时间节点，提高审查效率。

4.3加强培训交流，提升业务水平

主动适应新形势、新要求，持续加强用地报批业务培训交流，稳步提升专业化水平，打造人才梯队。工可阶段，做好项目沿线征拆摸查，核查红线与规划衔接情况，合理评估征拆风险和压占永久基本农田、生态保护红线以及军事敏感区域等情况，按照能避尽避的原则进行规避，将“三改”用地、管线迁改永久用地同步考虑，减少线位调整；规划选址阶段，涉及占用永久基本农田的，加强与县区政府、属地镇街沟通协调，并给涉及村社做好政策解读，需跨区、跨市落实补划的，及时请示省、市、县区政府协调推进。

4.4坚持高位推动，层层压实责任

业务分管领导亲自谋划部署，充分发挥“头雁”效应，及时研究用地报批难点、堵点，坚持高位推动、层层压实责任。与县区政府保持良好沟通，按照报批先行、搁置争议的原则，将部分难以解决的权属争议、历史遗留等问题后置于实施阶段统筹解决，先行签订征拆补偿协议，保障用地报批工作顺利推进；提早核查项目占用水田指标量，提请省、市自然资源主管部门预留水田指标，做好预购工作。

5结论与展望

5.1结论

针对公路建设项目用报批工作面临的诸多新情况和新变化。报批责任主体要紧跟形势，主动谋划，创新机制，狠抓落实，坚持新发展理念，落实最严格的生态环境保护制度、永久基本农田保护制度、耕地保护制度和节约集约用地制度，在依法依规、程序到位的前提下，全力推进建设用地报批工作，为社会经济发展提供坚实的土地要素保障。

5.2展望

建立科学、协调、便捷的用地报批核查机制，对于促进落实用地报批责任、规范项目用地组卷、严格用地报批责任追究等具有重大意义，实行“网上预审+智能申报+网上审批”，是推动用地报批工作向精细化审查发展的必要要求，也是推动公路建设项目高效审批的大势所趋。

参考文献

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