新时期城乡规划管理一体化分析

新时期城乡规划管理一体化分析

付腾远

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摘　要：随着我国社会主义经济的进一步健康发展，科学发展观得到全面贯彻，城乡统筹更加深入。在城乡规划管理中，我国大部分地区的空间规划工作存在着实际规划不符合相关标准的现象，对社会经济发展和土地资源的合理利用产生了负面影响。对此本文主要针对国土空间规划体系进行了简要的分析。

关键词：城乡规划；管理一体化

1国土空间规划的缺陷

1.1宏观缺陷

（1）立法滞后，法律保障机制不健全。所有规划措施在实施过程中都存在立法滞后和缺乏相应法律依据的现象。从目前的情况来看，国家虽然制定了一系列国土规划的法律规定和标准，并建立了相关的制度体系，但在形式、内容和协调等方面还不够完善，如土地规划主体缺乏法律指导，法律法规缺乏一体化，难以实施，土地规划制度难以实现其主动性。现阶段，只有《中华人民共和国城乡规划法》明确承认城乡规划的法律效力和法律权利，对城乡规划修编制度和相关程序作出了严格规定。国土空间规划的制定、管理和实施缺乏相应的约束和规范，其法律效力不足。此外，经济社会发展领域的国土空间规划的相关法律规定还是空白。

（2）欠缺增强生态环境安全意识。在具体的我家国土资源空间规划中,对环境生态安全问题缺乏正确的高度认识,即使一些国家主要领导和各部门把加强生态环境保护放在首位,一些上或下级地方政府也没有办法给予他们足够的高度重视。有关我国生态环境保护的相关法律也还是有很多漏洞。在当前国土资源空间规划中,仍然普遍存在“追求短期利益,放弃大局利益和长远利益,空喊环保口号,无视或漠视生态环境保护”的不良现象。

（3）规划执行和管理方面的缺陷。中国的城市国土利用空间规划还远远没有一个比较完整的规划实施和监督管理体系。了解各国的战略倡议,规划通常由三个组成部分共同组成:编制、实施和监督。公众民主参与发展空间不大,在推进民主决策和依法制约政府机制建设方面也还存在一定的体制缺陷。目前,我国越来越多的城市规划政策措施已经使得了政府事务审批管理范围越来越广,这与推进政府审批管理体制改革背道而驰,不能充分有效适应新的市场经济发展环境。

1.2横向缺陷

（1）空间规划欠缺综合性，各项规划协调性不足。通过对中国国土空间规划整体发展的全面认识，可以看出，在实际的空间规划设计中，各部门的重点是不同的，但也存在着相互制约和影响。各规划部门职能混乱，国土空间规划缺乏相应的综合性，缺乏优化空间规划的指导依据。国土空间规划工作单一，缺乏协调性。社会发展规划和国民经济发展规划通常涉及政府决策层面，但归根结底，它只涉及非空间规划决策，对空间规划决策的干预很少，在国土空间规划过程中，需要制定规划顺序，这必须由相应的部门来完成，但容易造成协调不足。

（2）各类规划缺乏统一的规范制定和实施。在国土空间规划实施过程中，国土部门主张保护农用地、环境部门主张保护林地、城市建设部门主张城市建设优先等职能部门之间存在着权利、责任和利益的冲突。各部门在土地利用规划中过于自我中心，导致在土地利用功能布局等重点规划工作中缺乏沟通，难以相互信任和支持，以及规划期限、土地标准和统计覆盖面等问题不一致，导致土地空间规划的制定与实施不匹配。

1.3　纵向缺陷

我国许多地区在交通空间规划方面存在着上下级之间缺乏有效沟通、上级政府规划调控不力等问题，导致当地滥用耕地或林地进行建设的现象，造成林地、耕地、建设用地规划和开发失去协调，导致土地规划和开发失衡。也就是说，目前国土空间规划缺乏统筹规范，使得环境保护、林业、城市建设等部门无法发挥统筹空间规划的作用，对我国国土空间规划的发展产生了一定的负面影响。

2国土空间规划建议

2.1完善国土空间规划的法律机制，确定法律效力

国土空间规划不能盲目进行。需要在系统的法律法规指导下有序开展工作，这就需要在从中央到地方的各级建立法律机制。（1）宪法是一个国家的根本大法，其他法律法规不能与宪法发生冲突。《宪法》规定国土空间规划，可以明确其法律效力，促使《国土空间规划法》指导区域规划，不受其他法律法规的限制。（2）在地方一级，根据各地的实际情况，对国土空间规划法进行了细化和具体化，形成了对土地规划、城乡规划和其他空间规划进行法律确认的系统法律体系，使其成为不可侵犯、不可违法的法律纲领，杜绝土地非法使用行为，形成规划一张图。

2.2提升国土空间规划的系统性、综合性、协调性

深入贯彻实施我家国土利用空间规划,需要进一步建立完善我家国土利用空间规划知识体系,增强其中的系统性、综合性、协调性,实现向国际社会广泛传播和加强信息沟通,合理规划分工,相互配合,依法依规实施。这就必然要求各级人民政府应当做好以上纵向政策衔接指导工作:（1）市和省政府应当根据中央政府的政策指示,依照国家有关行政法律,制定全省宏观经济战略,为指导下级人民政府发展规划工作指明大纲和方向。（2）地方政府要认识和把握宏观战略，把中央战略纳入规划，指导基层国土空间规划工作。基层规划要控制土地的具体用途和管理。

3国土空间规划实现的技术准则

3.1　国土空间规划编制原则

（1）战略指导和建立共识。各级政府和部门要统一愿景、统一思想、统一共识，形成统一的航天发展战略，对国土空间规划提出战略目标、战略布局和战略举措，为“多规划一体化”国土空间规划的制定提供战略指导。

（2）底线优先，集约发展。加强底线思维，划定生态保护空间，确保耕地保有量，严格控制生态背景，确保生态安全和粮食安全，强化生态安全格局。要坚持节约集约利用土地的原则，划定城市发展的界限，搞活存量土地资源，优化土地和空间开发格局，促进集约发展。

（3）上下级互动，部门协调。各级政府应当采取政府决策、部门协调、技术协调、平台支持等工作方法，组织实施，建立健全以发展改革、自然资源、环境保护为重点的多部门协调合作工作机制，加强上下联动、部门协调，保持高效对接。

3.2　国土空间规划的工作技术路线

在国土空间规划过程中，重点是绘制系统组合的基本图。空间规划基准图的编制，应当体现规划编制的战略性和科学性，在经批准的法定规划基础上，利用定量空间数据，经各行主管部门批准，权衡编制时间序列和指导时效等因素，初步整理各类规划用地布局的差异，重点解决建设用地与非建设用地的布局冲突，利用ARCGIS建筑模块、土地分类、名称、代码等组合成工作底图。同时，定义了协调各种规划目标边界和指标的控制线系统。土地利用协调布局与控制线系统是国土空间规划“多规划一体化”地图的重要内容。控制线系统应当遵循空间发展战略，协调城乡规划和土地利用总体规划的空间布局，实施发展规划中的国民经济和社会发展、重点开发区和建设项目。

4结语

国土资源空间规划建设是现代国家经济建设的重要一个组成环节部分。只有深刻认清形势,解决当前存在的突出问题,只有建立完善我市国土区域空间规划管理法律监督机制,进一步建立健全我市国土区域空间规划管理体系,改革国土行政规划管理体制,才能切实做好我市国土区域空间规划管理工作,促进国土区域规划建设健康有序发展。

参考文献：

[1]杨瑾文.新时期国土空间规划中的问题与对策[J].区域治理,2019(38):208-211.

[2]王丽娜.新时期国土空间规划的战略研究[J].科学与财富,2019(23):197.

[3]李龙强.浅析当前国土空间规划存在问题及对策建议[J].冶金与材料,2020,40(3):168+170.