国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨

国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨

刘志泉

德州市自然资源局 山东省德州市 253000

摘要：我国土地储备制度经过20多年的发展，在促进土地资源合理利用、调控土地市场以及助力生态文明建设等方面发挥了重要作用。随着国土空间规划“五级三类四体系”的建立以及新修订的《土地管理法》的实施，土地储备工作面临新的挑战与机遇。分析土地储备和国土空间规划之间的关系，并提出建立两者良性互动机制的途径，以促进国土空间规划体系更加完善，土地储备制度更加科学合理。

关键词：国土空间规划；土地储备；良性互动；机制

1国土空间规划内涵

1.1国土空间规划实质

结合新时代发展趋势，从整体角度出发，搭建各类空间总体布局关系，并在谋划新型国土空间开发格局的同时，利用各种开发保护措施，实现高质量的国土空间总体规划，然后借助顶层设计的统筹指导，实现对各类空间使用行为的科学管控，是国土空间规划的本质属性。结合科学的国土空间保护、利用和治理措施，实现对国土空间的优化利用，是国土规划的实质意义，其并非局限于对具体空间要素的安排。从国土空间规划实质分析，其工作重点是对国土空间变化的科学管理，是对各类空间使用行为的科学引导，主要包含规划本体、规划对象及使用对象。1.2国土空间规划内容

随着社会的不断发展，在新时代发展背景下，国土空间规划内容、要求与方向，也在发生悄然转变，而从多个角度分析当下的人口分布、经济布局和国土利用等要素，整体谋划国土空间开发保护格局，多维度布局生产空间、生态空间，是现阶段国土空间规划的主要内容。由此分析可知，国土空间规划是针对未来发展，做出的整体空间规划与部署，能对各类开发保护活动，起到一定的约束性作用。在飞速发展的社会背景下，要想稳步发展国家规划体系，首先应当对未来的生产、生态空间进行科学规划与整体布局，然后借助国土空间里利用对策灵活性、科学性及适用性的持续提升，高质、高效地实现建设与发展目标。

2土地储备基本内容

受到社会工业革命发展的影响，出现大批量劳动力流失的问题，使得城市差距逐渐增大。在此背景之下，城市管理人员更注重于基础设施建设，通过部门施政，将土地资源收归当地政府管理，并从公共利益角度为人民提供服务，土地储备管理制度逐渐成形。土地储备制度管理更加倾向于以政府为主导，不管是新城建设还是旧城改造，都紧紧围绕着政府国土空间规划。从土地储备管理的基本定义上分析，第一是能够确保土地资源的有效管理，从中实现人和土地的和谐相处。第二是配合宏观调控，进一步提高土地市场稳定性。从发展角度分析，土地储备制度的实施是实现建设项目顺利落地的关键环节，也是进一步推动国民经济和社会高质量发展、提高人民生活水平的重要动力，为能为提供供给侧结构性改革打下基础。

3国土空间规划与土地储备之间的关系

3.1国土空间规划引导土地储备的实施

国土是生态文明建设的空间载体，建立国土空间规划体系并监督实施，是落实中央新发展理念、实现可持续发展的重要保障。国土空间规划围绕“多规合一”，整合总规、专项、控规、村规等各层次规划数据，对空间规划数据标准进行梳理，更好地实现上、下位规划的有序延递；而土地储备围绕“从资源到资产”，构建“土地储备-国土空间保护修复-开发利用-资产管理”的全生命周期管理体系。土地储备实现国有土地资产保值、增值，而国土空间规划引导土地储备在空间上、时序上科学安排。国土空间规划与土地储备的良性互动配合，大大促进了城市建设的可持续发展。

3.2土地储备反馈国土空间规划实施的成效

首先，土地储备机构完成土地储备，通过土地供应实施国土空间规划，出让的土地价格变化在一定程度上可以判断城市的规划建设是否趋向于合理化和科学化。同时，在规划过程中也能根据土地储备机构所供应土地的数量、区位以及价格进行研判，对相应区域进行合理规划和建设，以此保证经济成本投入合理化，并实现土地利用的最大化。其次，土地储备能够促进城市的更新与发展。在我国城市化建设的过程中，政府通过市场化方式，为房地产开发商提供储备土地供其开发建设和利用，从而实现国土空间规划的落地和实施。

3.3两者之间良性互动关系仍需进一步加强

首先，结合当前各城市实际情况，土地储备与其现阶段的城市发展战略目标结合度不够，导致土地资源的价值不能够充分显现。同时，由于土地储备结构形式较为单一，储备周期较长，不能有效满足城市建设与发展中土地的需求，这些都不利于土地储备与国土空间规划之间的良性互动，对城市建设发展也存在不利影响。其次，国土空间规划缺少相应的用地市场需求分析，导致土地储备工作开展不能对城市建设与发展的用地需求进行把握，造成土地储备工作存在较大的盲目性，从而导致二者之间的良性互动效果不佳。

4两者之间良性互动关系建立的途径

我国土地储备制度的建立与不断完善，对促进国土空间规划的实施与发展具有十分积极的作用。而国土空间规划体系的建立也为土地储备工作的更好推进提供了有力支撑，两者关系紧密。实现良性互动对于城市的可持续发展、土地资源的合理利用具有重要意义。

4.1开展完善的国土空间规划体系研究，服务土地储备工作

国土空间规划应充分发挥城市建设的“龙头”作用，深入做好规划研究、编制、审批等系统性工作。编制国土空间规划应当坚持生态优先、绿色发展原则，科学统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，加大城市功能定位和空间布局的整体研究，围绕城市功能目标，分析城市未来发展前景对土地资源的需求程度，提前为土地储备指引方向。

4.2加大城市设计力度，强化土地储备功能

充分利用国土空间规划对用地的引导和控制作用，在成片土地收储之前，围绕低碳、节能、环保等新理念以及省、市新战略，通过生态、历史、文化、滨水等主题性开发，开展产业导入，对储备项目进行策划和包装，做好城市设计等前期研究准备工作。根据国土空间规划的用地功能划分，对城市新区、重点建设地区以及沿江、滨水、滨湖地区进行土地的整体项目策划，通过滨水景观塑造、大型公共设施布置、核心功能区域打造等，增加地区建设的亮点，提升土地价值，减少大片土地开发之前的盲目性和随意性。

4.3建立多元化的规划运作模式，完善土地储备机制

目前能够用于土地储备的土地资源总量已经非常有限，主城区内可收储土地较少，大量的土地储备资源主要分布在远城区。因此，应根据规划的空间布局，建立多元化的规划储备方案，引导土地储备策略由对主城区存量土地的储备，转变为把增量土地作为下一步储备重点。

4.4发挥规划的引领作用，制定有效的土地储备计划

实现土地储备与国土空间规划之间的良性互动机制，还需要在国土空间规划的引导下，制定科学合理的土地储备计划。土地储备计划的形成一方面能够让土地储备工作具有前瞻性、时序性；另一方面能够在有效整合城市各项用地计划的基础上，促进规划建设中所投入资金的良性循环。同时，土地储备计划的实施也是土地储备机构和城市规划部门之间实现互动反馈的重要途径。所以，科学制定土地储备计划对于土地储备与国土空间规划之间建立良性互动机制起着非常重要的作用。

结束语

经过时代的改革和经验的积累，现阶段的国土空间规划体系逐步朝系统化与完整化发展，这也促使国土资源规划更具科学性。在新时代发展新要求下，要想科学规划农村土地资源，势必要以国土空间规划为统筹指导，在坚持可持续发展与因地制宜规划原则基础上，利用进一步明确土地规划目标、严格控制新增建设用地、科学转变空间规划对象、完善土地规划体系和培养新型土地管理人才等方法助推农村土地资源的合理规划，实现国土空间规划的科学化发展。

参考文献

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