新形势下进一步完善货物贸易名录企业分类管理的建议

新形势下进一步完善货物贸易名录企业分类管理的建议

黄龙

中国人民银行重庆营业管理部 重庆 401147

摘要：在当前推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，货物贸易外汇管理面临新的挑战。货物贸易名录企业分类管理是货物贸易外汇管理的有效抓手，但受管理理念、制度设计等方面因素的限制，现行货物贸易分类管理政策未能更好适应“促便利、防风险”目标，对分类管理效果的提升造成一定阻碍。本文首先概述了现行货物贸易分类管理政策的设计理念，评估了分类管理的有效性，其次详细分析了分类管理政策存在的问题，最后在借鉴相关部门分类管理经验的基础上，提出完善管理的建议。

关键词：货物贸易；名录企业；分类管理；联合监管

一、分类管理现状与有效性评估

（一）现行货物贸易分类管理政策的设计理念。

目前，各级外汇局依托“贸易外汇收支企业名录”（以下简称“名录登记”）对名录内企业实施监督检查，引导督促银行、企业合规经营，并通过综合评估企业进出口与收付汇数据匹配、涉外经营守信行为等情况，将名录企业分类为A类、B类、C类，分类施策、差别监管，积极维护外汇市场健康、公正、公平和稳定。

货物贸易名录企业分类管理遵循“无罪推定”或“好人假设”原则。企业到所属外汇局进行名录登记后系统默认为A类，适用便利化的管理措施。当企业出现违规问题，经外汇局核查、检查后被降级为B类或C类，这两类企业的贸易外汇收支在单证审核、业务类型及办理程序等方面将受到部分限制。现行分类管理制度设计以企业能够主动掌握政策法规和履行规定义务为基本前提，并通过分类管理，构建“倒金字塔”型的分类管理结构，同时集中监管资源，加强对重点监测企业异常收支行为的监测，力求达到贸易外汇收支便利化与风险防控的最佳结合。概括地说，就是通过采取正向激励，便利合规企业开展经营活动，同时对违规企业加大审慎监管力度，引导企业规范业务流程，强化自我约束。

（二）货物贸易分类管理的有效性评估。

一是分类管理为绝大多数企业的正常经营提供支撑，便利化得到较大程度的体现。货物贸易“倒金字塔”分类结构，使占比高达99%的A类企业享受了便利化政策，是外汇管理落实“放管服”改革的重要体现。不仅显著降低了涉外企业的运行成本，外汇局也能将有限的精力集中在少数的B、C类企业，提高监管资源的投入产出。二是分类管理成功管住了部分高风险业务。如涉嫌虚假贸易的出口不收汇企业，通过分类管理及联合惩戒，最大限度提高企业的违规成本，促使其减少直至停办此类业务，又如部分企业因离岸转手买卖收支存在明显异常且无合理解释，被降级后，暂停办理相关高风险业务，有效控制了跨境资金异常流动风险。三是分类管理通过外汇局日常核查引导、金融机构业务办理差异化约束及企业自身利弊考虑多管齐下，推动涉外企业提高合规意识。如有的企业在学习了分类管理政策后更加重视义务性报告的履行。四是分类管理对改善企业收支与进出口偏离方面起到较好作用。在为数不多的被降级企业中，有的企业在分类监管期内指标出现明显好转，资金流与货物流匹配情况较好，符合恢复为A类企业的条件。

二、当前货物贸易分类管理存在的问题

货物贸易名录企业分类管理在督促企业增强自律意识、提高合规经营能力、提升外汇管理效能等方面发挥了积极作用，但随着外向型经济的快速发展和新业态的快速涌现，当前的分类管理制度存在对优质企业激励和支持力度较弱、监管制度不够完善等问题，未能充分实现“奖优罚劣”目的。

（一）分类管理机制设计科学性尚有不足。

首先，分类管理目标相对微观，主要依据名录企业自身的合规性，难以兼顾国际收支平衡目标。目前，外汇局根据日常对企业的非现场监测和现场核查情况，实施相应的分类监管措施，上述设计虽能及时应对和防范企业的不合规行为，但对部分企业以财务运作套利为目的，其贸易收付汇缺口较大，甚至影响地区国际收支平衡。企业此类行为具有真实贸易背景，能提供正规的合同、发票或报关单等单证，依据当前制度难以进行分类管理。其次，分类管理效果受限。目前，享受便利政策的A类企业占绝对多数，受到审慎监管的B类、C类企业数量微乎其微，这种分布模式对已享受到较高便利政策的A类企业激励效果相对有限，导致大多数企业对自身评级的维护积极性不高，有悖“奖优罚劣”的初衷。再次，企业初始分类评级缺乏中性。在“无罪假设”下，新进名录企业自动获得A类企业资格，而B类、C类企业需经过监管实施，由于对辅导期企业缺乏可参考的历史数据，外汇局无法及早判断企业的真实意图，部分企业或借此开展相关违规活动。

（二）分类管理在全面监管方面存在缺失。

一是监管对象未实现全覆盖管理。根据现行规定，仅名录企业适用货物贸易分类管理，而未在外汇局办理登记的非名录企业游离于监管视野之外。实践中，非名录企业违规办理货物贸易进出口情况较为突出且规模较大，如有的非名录企业配合地方政府完成外贸考核指标从事出口不收汇业务，但受监管范围限制，无法直接对其实施分类管理。二是分类措施仅限于货物贸易领域，使用范围

较窄。除货物贸易外，服务贸易、资本项目等并未参考企业分类管理结论，因此现行管理对内既未实现真正意义的主体监管，对外也未充分发挥监管合力，企业违法违规成本较低，分类管理政策威慑力不足。三是企业跨境人民币业务不适用分类管理。随着人民币国际化战略推进，企业越来越多的选择跨境人民币结算。但货物贸易分类管理主要针对企业外汇收支，对B类、C类企业在分类监管期间借跨境人民币结算规避管理的行为鞭长莫及。由于本外币尚未实现一体化监管，即使企业被分类，银行也可依据跨境人民币相关规定为其办理业务，削弱分类管理政策的效果。

（三）分类管理在政策执行层面具有局限。

一是分类管理未能较好区分实质性违规与程序性违规。根据现行规定，B类企业的分类标准既有“经现场核查企业无合理解释”的实质性违规，又有“未按规定履行报告义务”的程序性违规。符合上述标准之一即可被纳入B类企业，但两种违规的风险和危害存在显著差异。纳入B类企业的分类监管措施对确有实质性违规的企业可能相当，但对仅存在义务性报告未报的企业又显得过于严厉。如若一视同仁，将出现“重罪轻罚”“轻罪重罚”的现象。考虑到外汇管理的严肃性和外部审计风险，对那些存在少量未报告行为且又有正常贸易信贷需求的企业，分类管理将陷入两难。二是降级局限性较大。在总量核查的模式下，核查时间段倒推较长，往往出现违规行为已成既定事实，而后续分类管理处罚又面临约束有限、为时已晚的局面。部分被降级的企业法人可能重新注册公司“换装”亮相，降级看似对企业违规行为有所遏制，实际不能对问题起到根除作用。

（四）分类管理在联合监管方面相对薄弱。

根据分类管理办法，对企业违规事实清楚且符合相关法规分类政策的，直接实施分类，同时将分类结果通报商务、税务、海关等部门，实施联合监管。货物贸易外汇管理改革明确了联合监管这一概念，规定商务、海关、税务、外汇局等多部门联合监管标识，但并未形成权责明确、体系完备的规范制度，缺乏操作性强的联合监管实施方案。如对其他部门针对B类、C类企业应采取何种措施未有明确规定。囿于部门间监管信息壁垒以及横向监管机构监管信息互认不强等因素，导致监管部门信息相互割裂，联合监管效果不佳。

三、外部门企业分类管理实践

（一）外部门分类管理实践。

现行对监管对象评级较为科学的且可供货物贸易企业名录分类管理借鉴的体系主要有海关AEO企业认证体系、人民银行反洗钱分类管理体系、央行内部（企业）评级体系及税务部门的企业纳税信用评价体系等。作为主要的行政执法部门，央行、海关、税务在企业信用风险管理、纳税企业信用评价方面有着较为成熟的管理经验。

一是海关总署1999年发布《中华人民共和国海关对企业实施分类管理办法实施细则》，开始对企业实施分类管理，2008年进行了修订，并规定了“首次注册登记企业适用B类管理”，2014年通过的《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）进一步对分类管理进行完善，是目前海关AEO企业认证及分类管理的主要制度依据。根据《暂行办法》，海关视企业信用状况，以规范的标准和程序将企业区分为高级认证企业、一般认证企业和失信企业，对一般信用企业常规管理，对失信企业严格监管。在分类等级设置方面，有AA、A、B、C、D五类，AA类为高级认证企业，A类为一般认证企业，上述两类企业可凭AA及A类法律文书主动向海关申领《认证企业证书》，B类企业被视作一般信用企业，C类和D类需重新认定并划分为一般信用企业或失信企业。二是国家税务总局2014年发布的《纳税信用管理办法<试行>》将企业纳税信用评价等级划分为A、B、C、D四类，对信用较好的A类企业提供绿色通道等便捷措施，此后又于2018年增设M级纳税信用级别，居于B、C类之间。三是人民银行反洗钱风险评估监管体系以风险为导向，按照一定要素对监管对象赋以权重，并逐一对风险子项进行评分，再根据各风险子项评分及其权重计算总分，以此确定监管对象的具体风险评级。四是央行内部（企业）评级采用定量指标（权重为70%，含财务结构、偿债能力、运营能力、盈利能力）和定性指标（权重为30%，如经营环境、行业状况、竞争地位、内部管理、信誉及发展前景）相结合的方式对企业信用状况按年评级，并进行动态调整。

（二）外部门分类管理可借鉴的经验。

一是被分类企业呈“纺锤型”分布，更好地实现“奖优罚劣”监管目标。以海关企业分类为例，包括新设企业在内的大多数企业为B类即一般信用企业，适用正常管理措施，认证企业（AA、A）数量较少，享受较低出口查验比率等通关便捷措施，还有少数涉嫌走私的违法失信企业，在通关查验、单证审核方面受到重点关注。二是考核指标设计全面，分类管理标准化、可操作、置信度高。如税务部门评级指标包括内部和外部信息，内部信息还设计了三级指标体系，采取扣分制，明确各项指标的扣分标准，外部信息参考银行、工商、海关等部门信息，无论反洗钱风险评估的权重计算法还是央行内部（企业）评级中定量指标与定性指标结合的方法都使得企业分类操作可量化、易执行，尤其反洗钱方面在风险评估体系中充分利用一线金融机构贴近客户优势，将部分风险评估职责交由金融机构承担。三是企业分类等级进一步细化，层次丰富。目前海关与税务部门的企业分类等级都达到了

5个类别，具体操作中使得企业分类指向更加精准，管理更加精细。四是从外部门企业分类管理办法的修订频率，货物贸易企业分类管理政策自2012年实施以来尚未有大的调整，难以适应新形势下外汇管理简政放权及服务涉外经济高质量发展的要求。

四、政策建议

（一）加强分类管理制度顶层设计，优化企业分类结构。

修订完善企业分类管理制度，重点解决“分类标准粗”“差异化不足”“正向激励弱”问题。一是在现有A、B、C类基础上，增加A+，D类别，辅之以灵活配置的便利化政策。增设的A+级企业为信用优良企业，由A类企业主动申请，外汇局认定方式产生并定期向社会公布，适用外汇政策最高便利性（如贸易外汇收支便利化试点等），A类企业为信用良好企业，适用部分便利化措施，B类企业为一般信用企业，适用常规和中性的管理措施，评级C类的企业为风险类企业，在业务办理等方面受到一定限制，评级为D类的企业为失信类企业受到严格限制和惩戒。二是严格控制A+和D类企业数量和比例，结合企业经营情况及信用状况的变化，对企业分类评级实施动态调整，使得企业主体从结构分布上体现为中间大、两头小的“纺锤型”分布，提高企业对自身分类维护的自主性和积极性，强化自我约束，解决企业动力不足问题。三是将新进名录企业等级统一设定为B类，一定期限和核查符合指标范围内的企业，自动升级为A类企业，对C、D类企业实施弹性分类期限（如增设三个月档），即被降级企业可申请提前恢复原有等级，激励降级企业积极整改。此外，两档分类期限还可对应解决程序性违规及实质性违规分类困境。四是建立认证管理机制，明确和细化分类指标设计，增强可操作性。建议采取定量和定性相结合的评级方式，包括定性指标打分、企业内控评价、联合监管部门分类情况及特殊事项调整等。

（二）重视银行政策传导作用，逐步建立银行业务监测体系。

随着监管对象的扩大和贸易新业态的涌现，仅从企业主体角度进一步提升监管的精准度的确有难度。因此，一方面应将“抓银行”作为企业合规性监管的有效抓手，压实银行责任，加强对银行从业人员的培训，促进银行更好地落实展业原则。银行可结合企业的分类评级，对企业提供有差别的外汇服务。另一方面探索完善货物贸易银行业务监测体系，包含异常指标的建立、重点业务类型确定、系统功能配套等，通过银行的“异常初筛”，既做到对企业政策上的“点对点”精确传导，又能够有效规避跨境资金异常流动风险。

（三）从监管对象、适用范围等方面拓展分类管理的使用空间。

一是建立制度规范，将非名录企业纳入货物贸易分类监管视野，加快建立统一的本外币跨境资金流动监管体系，将本外币资金监管政策、监管手段逐步协同，堵住企业利用跨境人民币规避分类监管的渠道。二是充分发挥分类企业在外汇主体监管中的作用，明确分类管理信息应作为服务贸易、资本项目等相关业务办理的重要参考。

（四）建立跨部门联合监管协作机制，强化社会信用体系对接。

一是在现有的外汇局与工商、海关及税务等信息共享与监管合作基础上，进一步探索守信联合激励和失信联合惩戒的部门间监管协作机制，明确各部门权责分工、监管措施及协调机制，搭建信息互联互通平台，有效消除监管信息“孤岛”，逐步实现企业主体分类监管信息互认，提高监管效能。二是强化分类监管信息与社会信用体系对接。未来考虑将企业在外汇局的分类信息加入国家企业信用信息公示系统，成为企业信用档案的重要组成部分，切实提升分类监管威慑力。（仅代表作者个人观点，与供职单位无关）

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