环境行政公益诉讼领域检察监督的再思考

环境行政公益诉讼领域检察监督的再思考

刘神府

江西师范大学  江西省南昌市   330000

摘要：包括环境行政公益诉讼在内的检察机关提起公益诉讼制度自2015年建立以来，就对我国的生态环境改善与自然资源保护起到了巨大的积极作用。环境行政公益诉讼检察监督的实施发挥了弥补行政诉讼主体缺位、督促行政机关依法履责、沟通协调切实解决环境问题等积极作用，但也存在“依法履行职责”的范围界定不清晰、诉讼程序启动标准设计不合理、衔接机制等配套措施不完善等问题，因此针对环境行政公益诉讼领域检察监督开展研究，从科学设计程序启动标准、实施环境整体保护策略和完善相关配套措施等方面来完善环境行政公益诉讼检察监督，优化检察机关提起公益诉讼制度，进一步发挥其在生态环境保护领域的制度价值和社会效果。

关键词：生态环境保护  行政公益诉讼  检察监督

一、环境行政公益诉讼检察监督的基本情况介绍

回顾自《试点方案》实施至今近七年的时间，环境行政公益诉讼检察监督弥补了提起环境行政诉讼主体的缺位，强化了对生态环境利益等社会公共利益的保护。检察公益诉讼制度的实施，使过去行政机关不依法履行职责导致生态环境利益等社会公共利益遭受损害以后无人诉、无法诉、不愿诉的“怪象”大为改善，“重经济轻环保”的社会风气也为之一清。特别是在某些要齐抓共管的“老大难”环境问题，检察机关积极统筹、协调和督促行政机关的多个职能部门开展综合治理，充分发挥出了环境行政公益诉讼诉前程序的独特优势，取得了十分明显的社会效果与法律效果。这样的制度设计以最小的司法投入成本取得了最佳的社会治理效果，极大的彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。

二、环境行政公益诉讼检察监督的主要问题探究

(一)程序启动标准设计不合理

环境行政公益诉讼案件中，检察机关要多方面、多角度的考察衡量行政机关是否在客观上履行了相应的法定职责，履责的过程中是否合理合法，需要审查其是否及时采取了相应的行政措施来制止或降低生态环境污染与自然资源破坏的程度与损失。但客观的讲，检察机关极容易忽视修复生态和治理环境污染的客观规律，从结果入手，以环境公益是否在持续受损来评判行政机关是否依法履责，并据以启动检察监督，这样的执行政策和适用程序是不科学、不合理的。

(二)存在滥用检察监督职权的风险

有学者指出，“从检察公益诉讼试点情况来看，检察机关在办理公益诉讼中存在着较为明显的行政化倾向，行政化甚至运动化的推行方式固然有利于提高目标实现的效率，但将之适用于司法领域则未必妥当。”[[1]]实践中存在一些没有现实意义和法律价值的行政公益诉讼的现象，如在行政机关已经按照检察建议履行法定职责，但因超出职权范围、财政状况、治理周期长等客观原因导致无法及时的完全阻止环境公益继续受损的情况下，检察机关依然机械的刻板的不顾实际情况的发起行政公益诉讼。这类现象的发生在浪费了大量的行政与司法资源的同时，而且也影响了环境行政公益诉讼制度的价值实现，究其原因，是检察监督职权的滥用。

(三)检察监督区域性与生态环境整体性存在矛盾

生态环境是一个有机的统一整体，整体性理念是建立在生态系统各部分的不可分割性和各环境要素的整体演化规律基础之上的对自然的认知。[[2]]生态环境整体性要求环境保护应采取综合系统的治理方式，但行政机关是按照行政区划来确定的，地方行政机关很容易因为地方和部门的利益而产生地方保护主义、部门本位主义等不良现象，所以区域性的检察监督也会在一定程度上会受到地方利益的影响和制约。

三、完善环境行政公益诉讼检察监督的对策建议

（一）细化明确环境行政公益诉讼程序的启动标准

检察机关要审慎使用检察监督的职权，对于行政机关是否“依法履行职责”的判断，一方面，要用发展、辩证的态度全方位、多角度的审视行政机关，对其所作出的行政行为、处理结果、因果关系等情况进行综合考量。如果行政机关已经尽全力采取了相应措施来防止或减少生态环境损害后果，那就不应该被苛责。

另一方面，应该在不同的阶段有不同的侧重点。首先，在事前磋商阶段，应该侧重对结果的考察。这个阶段是环境行政公益诉讼程序运行的早期，为了及时实现对受侵害环境的救济，检察院有必要提高在该阶段的效率，尽可能的与行政机关沟通交流，督促其依法履行职责。相较于需要一一核实的行政行为，结果能以非常直观的形式展示出来，有利于快速查清事实和作出判断。其次，在发出检察建议后，重心应该逐渐偏向于考察行为。检察机关在这个阶段要综合考量行政机关履行职责的情况与生态环境的时候补救情况，衡量是否有必要由诉前程序进入诉讼程序，理应慎重。最后，在进入诉讼阶段以后，可以说绝大多数的环境行政公益诉讼案件进入到这个阶段以后，就说明不仅存在生态环境损害的事实，而且行政机关在事后补救的过程中肯定存在“不依法履行职责”的情况，这个时候就要更加侧重考察行政机关实施行政行为的相关要素，要全面考察行政机关是否已经尽最大努力的采取补救措施以避免生态环境损害事实的继续扩大，从而作出公平的判断。

（二）探索建立生态系统的整体保护策略

环境公益是生态共同体利益，以维护环境公益为目标的检察监督应当根据生态环境整体性这一客观特性进行制度设计或调整。对于生态环境污染类的案件，检察机关要以生态系统整体利益保护为基础，不仅要关注某单一区域环境被污染的事后救济，而且要综合考虑与该区域相关联的不同区域的污染问题和形成环境污染问题以后的衍生负面影响，应当通过建构联动机制来强化行政机关不同部门的相互合作，以促进生态环境的整体保护。

当环境污染和生态破坏涉及多个行政区域时，一般的区域管辖难以有效救济环境损害并防范环境风险。但是如果可以通过灵活调整诉讼管辖制度，从保护环境的实际需要出发，站在公益代表人的角度看问题，按行政区划设置的人民检察院应当努力适应生态环境的自然单元特征，逐步完善诉讼管辖制度，反而会强化对自然生态单元的检察监督，并以此来保障自然生态单元的生态系统整体利益。

（三）完善相关配套措施

虽然环境行政公益诉讼检察监督所蕴含的法律价值很大，所产生的社会效果很好，但是毕竟“孤木难支”。要完善环境公益诉讼检察监督，就不能简简单单的从某一条环境保护相关的法律规定或某一个环境保护的措施出发，而是应当全盘考虑，综合考量，做好系统规划，加强不同环境保护的法律规定和相关制度和规定的衔接，完善好相应的配套措施，让环境行政公益诉讼检察监督成为生态环境保护法律体系的有机组成部分，才能更好的发挥出它的作用。。

四、结语

对行政机关“不依法履行职责”的认定应当是贯穿于环境行政公益诉讼制度运行的全过程，并非只存在于起诉或诉讼程序中。对于行政机关是否“依法履行职责”的判断与认定，则需要从环境行政公益诉讼制度的功能定位出发，既要以实现生态环境损害救济为目标，充分发挥该制度对环境行政权运行监督之功能，又要能激发保护环境行政监督管理部门依法履职的积极性，尊重其履职过程中存在客观不能的事实。

参考文献

[1]何家弘.检察制度比较研究[M].北京:中国检察出版社,2008.

[2]罗豪才.中国司法审查制度[M].北京大学出版社,1997年版,第180页.

[3]谢玲,车恒科.环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”认定的三重维度[J].中国地质大学学报(社会科学版),2022,22(04).

[4]赵煜亮,陈刚.行政公益诉讼案件起诉标准研究[J].中国检察官,2019(11):55－58．

[5]闵钐.检察权配置的历史变迁与反思[J].国家检察官学院学报,2010,18（5）:52-62.

[6]米尔伊安R达玛什卡著,郑戈译.司法和国家权力的多种面孔[M].北京:中国政法大学出版社,2015.

[[1]]王晓强,颜畅.违法行使职权类行政公益诉讼的启动标准研究——基于68件司法判决的分析[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2022(03):150-160.

[[2]]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学.2014年第3期,第36页.