财政预算编制存在的问题及对策研究

财政预算编制存在的问题及对策研究

钱燕雯

广东省肇庆高新区财政国库支付中心 广东省肇庆市 526238

摘要：党的十九大指明了新时代深化预算制度改革的方向，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，加快建立现代财政制度。党中央对财政预算工作提出了更高要求，预算编制是预算工作的核心环节，预算编制的好坏直接制约着全盘预算的走向，必须正视目前预算编制工作中存在的问题，加强财政预算编制管理，积极探索出优化预算编制的有效途径。

关键词：预算编制；问题；对策

引言：常言道：“凡事预则立，不预则废”。财政预算编制是预算管理的起点，同时也是进行各项活动的重要保障，预算编制的开展可进一步提高各项资源的统筹能力，保证在有限的财力内办成事办好事，保障国家政策的落实和政府活动的顺利开展。财政预算编制分为收入预算编制和支出预算编制，收入预算编制流程较为简化固定，在此不作论述。下文将围绕支出预算编制，从财政预算编制的重要意义、财政预算编制的过程、财政预算编制存在的问题、解决财政预算编制问题的对策几个方面来展开阐述。

一、财政预算编制的重要意义

财政预算是政府各项活动计划的重要反映，同时也是对未来财政收支的预测与规划，直接影响到政府的活动范围与收支规模。财政预算由编制工作来启动，财政预算编制具有完整性，稳妥性，透明性，重点性以及绩效性等特点，按照量入为出，收支平衡的原则进行编制。

一方面，财政预算编制可进一步明确资金的实际用途，提高管理透明度；同时，还可根据过去预算执行的情况来规范预算编制，通过事后绩效评价结果等来合理安排预算资金。财政预算编制工作是提高预算管理水平的前提与基础，是财政部门按照轻重缓急原则统筹安排有限财力的主要抓手，也有利于各个单位合理做好财政资金计划，提升资金使用效益，更好履行政府部门的职能。

二、财政预算编制的过程

预算编制工作主要由预算单位、主管部门、财政业务处（科、股）室和财政预算处（科、股）共同参与完成，预算编制过程可概括为“二上二下”，自预算管理一体化信息系统全面启用后，预算编制全流程均可通过系统操作完成。接下来以广东省预算管理一体化系统--广东省“数字政府”公共财政综合管理平台为例，说明财政预算编制的系统流程。预算编制的系统基础是项目库，部门、单位全部预算申报必须先以项目形式纳入项目库管理，再从储备项目中挑选项目纳入预算编制，一句话概括就是“无项目不预算”。各部门、单位要提前研究谋划，常态化储备项目，对项目实施跨年度滚动管理。“一上”是由预算单位从系统项目库中挑选已储备的项目构成支出预算送审至主管部门，主管部门结合主管项目范围进行审核，审核通过的项目送至财政业务处（科、股）室，业务处（科、股）室结合管辖职能进行审核，审核通过的项目送至财政预算处（科、股），预算处（科、股）根据财力总体情况进行调整分配。“一下”是财政预算处（科、股）将调整后的“一上”项目发回给预算单位和主管部门。“二上”由预算单位和主管部门将调整后的数额以及补充功能分类和经济分类等要素后，按照“一上”的流程报送至财政预算处（科、股）。经过本级人民代表大会审批的预算草案，通过预算管理一体化系统批复给各预算单位为“二下”。完成“二上二下”全过程操作，为一个完整的预算编制流程。

三、财政预算编制存在的问题

前文简述了财政预算编制工作的重要意义，但就目前来看，特别是新的信息系统预算管理一体化启用后，各级部门在财政预算编制管理中仍存在不少问题，主要表现在：对预算编制的重视程度不够，对预算编制内容缺乏研判，预算执行偏离预算编制，中期财政规划落实不到位，预算管理一体化系统带来的新挑战，预算编制人员素质参差不齐等。

（一）对预算编制的重视程度不够

参与预算编制的主体主要包括预算单位、主管部门和财政部门。单位和部门往往忽视对基础数据的整理与收集，都是简单机械地重复以前年度的预算项目进行预算申报，没有结合旧项目绩效成果评价、自身职能和社会热点的变化来优化调整项目申报，甚至错误地认为预算编制只是走个形式上的流程，无论做得怎么样都会获得财政资金，不需要经过集体讨论决策，敷衍了事应付预算编制。预算编制是财政政部门最重要的工作内容之一，但面对多个单位和部门的繁复申报材料，有的财政部门特别是基层财政部门没有切实担负起严格细致的审核职责，对预算编制态度放松懈怠，重视程度不够。

（二）对预算编制内容缺乏研判

各级预算都遵循量入为出，收支平衡的原则进行编制。每个层级、每个地方的财政收入都是有限的，却面临着相对无限的支出需求，特别是随着减税降费政策的深入实施，财政收支矛盾愈加凸显。在有限的财力内，应首先保障“三保”支出，其次对经政府批复的、绩效评价结果优良的、能产生良好经济社会效益的项目优先考虑纳入预算安排。然而现实操作是，预算单位既不管绩效，也不管轻重缓急,由少数财务人员机械梳理项目，大包大揽地把项目纳入单位预算申报，没有对纳入预算编制的项目进行筛选研判。

（三）预算执行偏离预算编制

预算单位没有牢固树立预算约束的理念，执行中发现没有预算安排或预算金额不足的项目，习惯于通过申请预算调剂、项目变更等办法来解决，也时常发生没有支出实际需求造成预算资金冗余沉淀的状况。预算执行频频偏离预算编制，大大削弱了预算编制的约束力，形成了预算单位不重视预算编制的恶性循环。

（四）中期财政规划编制落实不到位

我国《预算法》规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这要求启动中期财政规划，编制三年滚动预算。但由于中期财政规划编制涉及多个部门，要研究确定未来三年关于财政收支的重大改革、政策和重大项目，并对宏观经济和财政收支进行科学预测，编制难度系数较大。因此由预算单位到财政部门对中期财政规划编制的态度都不算积极，更甚者想方设法逃避编制，一拖再拖，即使编制出来质量也不高，对跨年度预算平衡的指导意义不大。

（五）预算管理一体化系统带来的新挑战

 2019年财政部对财政信息化建设提出实现跨越式发展的新要求，决定在全国实施预算管理一体化，由预算编制到国库集中支付全流程均可在信息化系统上完成。数字化信息化带来便利的同时，也对传统的预算编制模式带来冲击，如预算管理一体化系统新增了项目库的概念，必须先有项目再有预算，要求预算单位常态化储备项目，完全颠覆了以往的编制方式。预算管理一体化系统是一个十分庞大复杂的系统，以广东省为例，广东省数字财政系统制定全省统一标准的核心业务流程有103个，业务场景有312个、功能用例有2500多个，要熟练并且正确操作该系统并不容易，若由于理解不到位在操作过程发生选错要素等错误，则会导致或轻或重的不良后果。

（六）预算编制人员素质参差不齐

在预算编制工作中，编制人员作为主要的实施者，其素质水平直接影响到预算编制工作的开展，就目前来看，部分预算编制人员对预算法律法规缺乏全面的认识，对预算一体化系统操作不熟练，预算编制的责任意识不强，缺乏与单位内部的交流与沟通，导致预算编制质量难以实现跃升。

四，促进财政预算编制工作的有效对策

为提高财政预算编制工作的实施效果，应采取有效的管理对策，加强对预算编制工作的认知，有效完善预算编制审核力度，强化预算监督力度，提高预算编制人员的素质水平，加强预算考评与激励，建立健全财政预算监督机制，建立健全预算绩效考核制度。

（一）提高对预算编制工作的重视

预算编制是依法理财、科学理财的基础。各级预算单位及财政部门要从思想上对预算编制工作重视起来，认清编制工作不是一个表面流程，具有约束预算执行的作用。预算改革的方向之一是要强化预算的约束力，通俗理解就是没有纳入预算编制的项目一律不安排钱。各编制主体对每年预算编制要精心组织部署，适时开展宣传与培训工作，增强预算编制意识，高度认识预算编制工作不单纯是财务部门的事，更是全单位全部门的事，要形成领导带头全员参与的良好工作局面，上下一心共同做好预算编制。

（二）提高预算编制内容的审核力度

由于预算编制涉及的数据比较复杂且项目量较大，工作人员容易产生疲于应战的消极情绪，可能导致纳入预算编制的内容不科学不必需，浪费了有限的财力。为改善预算编制的不足，提高编制内容的质量，可以依靠信息化系统的录入限制、设立多岗次人员审核、集体讨论决策预算草案等方法应对预算编制内容选定的随意性。通过统一设置预算管理一体化系统的录入标准、录入类型及绩效要求等要素，系统性排除一部分不符合条件的项目。加强多岗次人员审核和集体讨论决定，能有效避免少数人员选定项目的片面性和谋取私利，能更好的筛选出绩效成果好、经济社会效益好、重要急需的项目，提升预算编制内容的科学性、规范性。

（三）强化预算执行的监管力度

财政部门应加大预算执行的监督管理力度，并对监督管理机制不断完善，确保预算编制内容有效落实，进而反向突出预算编制的重要作用。对没有纳入预算编制的项目，坚决不安排资金，打破预算单位编不编预算都有钱花的坏观念，倒逼其正视预算编制的重要性。严格控制预算调剂、变更项目等特殊操作，确有需要调剂变更的，要发起正式的申请，履行完整审批流程，杜绝预算单位认为预算编制内容可以随意改动。预算编制和预算执行是预算管理工作紧密衔接的两个流程，先有编制再有执行，执行又能维护编制的严肃性和权威性，要强化预算执行的监管力度，正向约束预算编制。

（四）严格落实中期财政规划编制

中期财政规划编制是有难度的，但并非不可完成的，各级预算单位及部门首先要克服畏难情绪，专注钻研，在原有的业务知识的辅助下，必定能顺利编制出高质量的中期财政规划。

编制中期财政规划，必须加强财政收入动态分析研判，充分考虑经济形势变化和减税降费政策等各类减收因素，强化不同部门的联动合作，设立常态化信息报送工作机制，滚动梳理未来三年的重要项目和重大建设，量入为出、实事求是制定财政支出策略。要加大财政统筹力度，全面统筹协调预算资金、存量资金、债券资金和社会资本等，进一步盘活政府资产资源，积极争取上级资金和政策支持，优化调整支出结构，突出支持重点项目支出，服务经济社会发展。

（五）加强预算管理一体化系统技术支持

在当前大力推行预算管理一体化应用的形势下，还需特别注重一体化系统的熟练运用。预算管理一体化系统实现了预算编制主体的的信息化连结，全流程均可通过系统操作完成，大幅提高了编制工作的时效性和规范化。新系统具有强大的功能，但同时系统架构和应用规则十分庞杂，不是一时半会能做到熟练使用。财政部门作为预算工作的主导者，要背靠系统技术人员，对预算编制人员周期性多轮次开展业务和操作培训，组织深入学习《预算管理一体化规范（试行）》，弄懂弄透系统各模块的功能，同时要充分发挥技术人员的技术优势，形成疑难问题即时解答解决工作机制，助力顺利完成编制工作。财政工作人员要对自身提出更高要求，在《规范》的指引下加强练习，更早更好地掌握系统操作，日常工作中能够指导预算单位开展业务，做到顺利流畅完成各项系统任务。

（六）提高预算编制人员的素质水平

预算编制人员是预算编制工作的主导者，提高其素质水平尤为重要。首先要加强对编制人员道德引导，通过设定内控制度、谈心谈话等方法，培养预算编制工作人员树立爱岗敬业的良好的精神风貌，不谋私利，有担当，对编制工作认真负责。再者要加强业务知识的储备和运用，各部门、单位要定期举办业务培训，通过聘请专家面授、视频课堂、实操演练等方式，有针对性地组织学习前沿的预算法律法规和预算编制方法，并与实际工作相结合，做到学以致用。还要鼓励预算编制人员多与本部门、本单位其他岗位的工作人员进行沟通交流，多向领导汇报请示，更好了解本部门、本单位的重大急需项目，动态调整预算项目的储备。

总的来说，财政预算编制管理工作的改进是优化我国财政管理体系的重要举措，同时也是促进预算管理科学化，规范花水平提升的关键手段。随着经济社会的发展变化和科技水平的进步，预算编制面临的问题也会不断变化，必须紧跟时代步伐，更新观念，掌握新技术，在发展中不断解决预算编制中出现的问题，为整个预算管理工作开新局、开好局。

结束语

上述，主要对预算编制工作现状展开分析，就目前来看相关部门在预算编制工作中还存在一些问题有待解决，种种问题导致部分预算编制不科学，为完善预算编制现状，一定要提高思想认识重视预算编制，加强理论学习和实践锻炼，掌握前沿技术和科学手段，为管好财用好财打下坚实基础。

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