以城市更新促进城市的高质量发展的实践探讨

以城市更新促进城市的高质量发展的实践探讨

高桢

营特国际工程咨询集团有限公司  山东省济南市  250000

摘要：“十四五”和“2035年发展目标”中提到了“城市更新”的概念。两会首次将城市更新纳入政府工作报告。近几年，我国的城市更新势头迅猛，百花齐放。从“拆改留”逐步过渡到“留改拆”，由“点状更新”向“区域整体更新”、由“大拆大建”向“精细小改造”转型。现阶段我国城市更新主要有“政府主导、市场运作、社会参与”、“政府引导、市场主体、社会参与”以及“政府、市场、社会多元协商治理”三种模式。各地对“个案”施策，进行了多种形式的探索，使有限的资源得到进一步的优化，从而使城市得以“二次生长”。

关键词：城市更新；高质量发展；实践探讨；

引言：

当前，我国的城市更新问题得到了社会的广泛关注。在中央政府的引导和地方政府的响应下，越来越多的市民和团体加入到城市更新当中，使得以前由政府及市场主导的物质性更新，建立了政府、市场、社会三方力量共同参与的新型城市更新补偿机制。很多城市都在积极地根据不同地区的具体情况进行城市更新，通过重大事件来促进城市的发展。形成了以提升产业结构、培育文化创意产业为目标，对老工业区进行改造，对历史区域进行保护和修缮，以改善居住环境为目的的旧小区、棚户区、城中村改造，以及突出解决城市问题、增加人民获得感的“双修”等多种类型、多层次、多维度探索的新局面。

一、当前我国城市更新工作中存在的主要问题

第一，城市更新具有鲜明的地域性特征，其复杂性要求因地制宜。城市更新应依据不同片区、街区的空间特点和人文特色，打通政策途径、解决融资难题，以需求为导向实施创新。第二，在城市更新的进程中，物质空间环境的更新是短暂的。由于物质空间的改变，社会空间的关系发生了长期而深远的变化。由于社会主体参与的缺失等因素，一些以空间物质环境改造为基础的更新方式逐步向“空间增值”转变，这对城市可持续发展产生了一定的影响。第三，城市更新是一个长期的、具有长远意义的、全面的、不能急于求成的过程。过分强调数量和速度，或者过分强调规模和现代化，都会造成城市的损失。要注重更新的质量与人性化，要针对更新地区的特征，制定适当的目标，采取适当的技术措施，以“绣花”的功夫提高城市的品质[1]。当前我国城市更新工作需要政府和企业对社会负责任，不能因为一己之私，就把城市的更新改造，变成大拆大建。我们必须充分了解城市更新的长期性和复杂性，在此基础上对城市进行耐心的改造提升。

二、探寻高品质的城市更新途径

（一）以长远眼光提升城市功能，规划建设新的城市发展空间

山东省住房城乡建设厅已组织各市开展城市更新试点申报工作。经过各市推荐、专家评审、省厅审核等环节，拟将济南市等6个设区市、滕州等8个县（市）列为省级城市更新试点城市，拟将济南市市中区上新街片区等14个片区列为省级城市更新试点片区。以城市总体规划、控制性详细规划等上位规划为基础，按照城区发展规划和功能定位，推进各类资源的开发利用，考虑城市的长远发展，将老旧小区、低效用地统筹规划，改造提升居住环境和创新创业空间，提高地域经济价值，使土地资源得以充分开发利用，加快可用土地增值速度及功能转换，形成城市发展空间骨架，提升区域经济影响力。

（二）避免大拆大建，以保护更新为主，体现城市特色

山东省目前正在实施的济南老城区（明府城）城市更新项目，由历下区政府和济南城市发展集团合作推进，该项目是国家开发银行在济南第一个城市更新专项贷款项目，也是山东省第一个得到开发性金融支持的历史文化街区和历史建筑保护类的城市更新项目。明府城城市更新项目是济南“中优”战略中最能展示泉城历史文化和泉城风貌底蕴的名片。该项目规划范围内历史文化遗迹集中，历史文化和传统风貌保存较完善。项目以保护和更新为主旨，以展示历史文化和泉城风貌为核心，以“泉·城”文化景观申遗为抓手，突出泉城特色，展现泉城魅力，提升城市品质，打造宜居、宜业、宜行、宜乐、宜游的老城区。在功能定位上，集中打造体现“山泉湖河城”泉城风貌的特色标志区、历史文化名城保护核心区、世界文化景观遗产集中展示区。

（三）持续改善群众居住条件，营造市民生活新环境

在济南，由居民自发参与的老城区改造已经有十多年了，工人新村、燕子山社区的“华丽转身”，不过是其中的一个缩影。济南近十年来，“有温度”“有力度”的民生工程，始终在“人”与“城”之间实现双向的交融。根据统计，到现在为止，全市共有2102个老旧小区（大院），面积4242万平方米实施了老旧小区改造，惠及了50多万户居民；自2017年起，共改造1175栋建筑物增设电梯，连续多年居全省之首[2]。十年来，济南已经交出了一份“住有宜居”、“住有优居”的城市更新答卷。济南在今后的十年里，将继续坚持以人民的需要为中心，不断改善市民的居住条件，大力建设住房保障制度。济南，这个有质感、有温度的国家历史文化名城，正在从美丽的城市中加速崛起。

三、推进城市更新的保障措施

（—）构建政府主导管理机制

各类城市更新项目由政府部门组织编制计划和规划，成立城市更新项目指挥部，统筹安排各项工作。明确更新范围及目标定位，梳理项目范围内土地权属、建筑情况、公共空间、公共配套、环境品质、交通条件及市政配套等方面存在的问题，合理规划“留、改、拆”范围。以项目实施、解决问题、保障各参建方合理利润为目标，综合平衡社会影响、经济可行性等因素，科学定制城市更新单元规划，控制开发建设用地的容积率等指标。以遵循历史，公平合理为原则，制定统一的补偿安置标准。按照产权证明及各项房改政策等情况，根据不同建筑功能，分类制定安置房补偿标准，安置房源方案征求居民意见，保障各方居民合理诉求。各政府部门应主动作为，搭建各方协商平台，积极推动征收拆迁工作、安置房源建设等工作，与搬迁人开展协商谈判，合理引导搬迁预期。

（二）完善统一城市更新政策和标准

规划和自然资源主管部门应进一步细化完善城市更新政策与标准，制定通俗易懂的城市更新单元计划、规划与用地申报和审批操作规程。加强城市更新与土地整备的政策衔接，积极研究矛盾纠纷解决途径，统筹运用城市更新、土地整备等多种手段。建立业务指导工作机制，确保每个审批事项均“有据可依、有章可循”。针对城市更新重要风险项，探索建立覆盖城市更新审批全环节、全流程的廉政风险防控体系，通过审批过程关联电子监察系统，实现网上审批、全程留痕、实时监督，最大程度防控风险，共同推动城市更新项目顺利实施。

（三）提高多方主体参与积极性

城市更新的实施过程需要多方参与、共同决策。不仅需要社会公众充分参与，同时也可能会引入开发商作为投资主体。应保障各方利益得到充分保障，在公开、公正的平台上进行筛选，实现多方利益共赢。通过充分沟通、协商、博弈，尊重各方的“公众利益”，协调整体的“全局利益”，推动社会公众、投资主体等各方参与，共建共享。在后期要推动多方共同治理，充分调动社会公众参与城市和社区治理的积极性和主动性。

结束语：

与以往的粗放开发相比，目前的城市更新已经进入了精细管理的时代，其中最重要的一点是规划先行。未来，准确的城市更新需要从整体发展的角度出发，既要解决当前的发展瓶颈，又要与本地的资源和居民的生活需要紧密结合。在碳达峰、碳中和的前提下，构建一个低碳、绿色家园的理想，使城市的更新形成可持续的动态变化过程。

参考文献:

[1]王丽艳，薛颖，王振坡.城市更新、创新街区与城市高质量发展[J.城市发展研究，2020，27(1):67-74.

[2]唐燕，张璐，刘思璐.2019年城市更新研究与实践热点回眸[J].科技导报，2020，38(3): 148-156.