第三次全国国土调查成果在日常国土管理方面的应用探讨

第三次全国国土调查成果在日常国土管理方面的应用探讨

代传超

贵州省有色金属和核工业地质勘查局地质勘测设计院   贵州贵阳   550001

摘要：当前第三次全国国土调查工作早已完成，以下简称“三调”。调查成果在各行各业得到了广泛的应用，作为各个部门开展各种调查的基础数据，其成果数据在耕地后备资源调查、国土空间规划、变更调查、国土动态监测、自然资源确权登记等工作中得到了广泛应用。调查成果在第二次土地调查成果基础上，按照国家统一标准，在调查范围内利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有资料，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全县(区)耕地、园地、林地、草地、商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；细化耕地调查，全面掌握耕地数量、质量、分布和构成。本文主要通过叙述第三次全国国土调查工作成果的具体应用，从而分析其在各种工作中的应用方式及重要价值。

关键字：第三次全国国土调查成果 成果应用  耕地后备资源  国土空间规划    耕地保护

引言：随着第三次全国国土调查工作的结束，“三调”数据成果的应用，以此为基础展开的各项工作也陆续展开, 利用“三调”成果，做好国土、农牧、林、水务、建设、规划等各职能部门的数据使用与衔接，在同一数据成果的前提下，制定统一规划，实现多部门数据统一，才能真正实现多规合一。为合理利用土地、调整农村产业结构、促进农业适度规模经营和集约化经营提供依据，对编制、完善永久基本农田划定、国土空间规划提供重要的参考价值。

1.为耕地后备资源调查评价提供底图数据

依据《全国耕地后备资源调查评价技术方案》，基于第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果，以县为单位，提取其他草地（0404）、盐碱地（1204）、沙地（1205）、裸土地（1206）四类图斑，与生态保护红线、年降水量、年积温、地形坡度、水资源三级区缺水状况评价等数据成果叠加。提取生态保护红线范围外、多年平均降水大于等于400mm、年积温大于等于1800℃、坡度小于等于25°的图斑，作为耕地后备资源调查评价底图数据；进一步提取轻微缺水和基本不缺水区域的图斑，形成耕地后备资源调查评价底图数据（扣除严重缺水、较严重缺水和中度缺水）。构建耕地后备资源分类评价指标体系，逐地块开展调查评价，形成集面积、类型和分布于一体的全国耕地后备资源潜力数据，并与国土调查数据库实现集成，为科学合理开发耕地后备资源、规范耕地占补平衡管理提供支撑。

以“三调”数据成果为基础开展的耕地后备资源专项调查进一步摸清了补充耕地潜力情况，为后续合理开发利用耕地后备资源、落实最严格的耕地保护制度和占补平衡制度提供了数据支撑。

2.“三调”数据成果助力国土空间规划编制

以“三调”数据为空间基准和数据格式为准,其它底图数据需做好数据转换衔接,确保能与“三调”数据进行空间叠加套合，各类自然资源现 状图斑边界以“三调”数据为准,各项国土空间规划图件制作主要依据“三调”地类图斑 和遥感影像数据划定规划图斑边界;各类自然资源现状地类原则上以“三调”数据为准,其它相关专项调查数据在“三调”成果地类图斑框架下进行补充和细化。

根据二调数据与“三调”数据近十年来地类的变化情况，通过数据叠加分析，理清三大地类的变化情况即建设用地流入流出、农用地的流入流出、未利用地的流入流出等情况，分析其内在变化原因，为政府科学决策提供依据，为国家及省市区正在开展国土空间规划编制工作提供基础数据，并与规划地类进行衔接。

利用此次“三调”数据成果，科学划定“三区三线”，合理确定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界范围，进一步优化发展空间布局，从而为统筹好开发与保护奠定良好基础。

3.“三调”数据成果助力耕地保护

耕地是粮食安全的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地，国务院办公厅提出的“六个严禁”，坚决制止耕地“非农化”行为。“三调”作为一项重大的国情国力调查工作，通过摸清耕地数量、质量、类型及变化等，夯实耕地保护的基础。三调按种植形式将耕地分为种植非粮食作物、粮食作物、粮与非粮轮作、休耕、林粮间作等不同种植属性类型，细化调查了谷类、薯类和豆类等粮食作物及蔬菜、棉花、烤烟等非粮食作物，同时利用堤坝、高水位、林区、石漠化数据对“三调”耕地图斑进行套合，分为河道耕地、湖区耕地、林区耕地、石漠耕地等细化类型，不同类型的耕地调查为以后合理利用耕地及种植结构优化打下良好的基础。

以“三调”成果为统一底图底数，优化国土空间布局，引导国土空间规划和村庄规划少占耕地，扎实做好“三区三线”划定工作。将永久基本农田划定落实到地块，以“三调”成果为基础，提取耕地图斑，结合城镇村等用地、林区范围数据、稳定耕地图层，优先将优质耕地划入永久基本农田，落实责任，严守耕地保护红线，扎紧耕地保护“篱笆”。

在城镇建设中大量的项目选址过程中，前期对项目建设拟占用范围进行地类核查非常重要，通过将拟占用范围与“三调”影像图和地类数据进行叠加套合，查明是否占用耕地或其他地类情况，尤为重要的是是否占用基本农田，指导用地合理选址。

4.“三调”成果为自然资源确权提供数据支撑

“三调”成果主要用于自然资源确权工作底图的制作、图层叠加分析、资源数量统计、登记单元划分等，工作底图叠加全国国土调查成果、自然资源专项调查成果、集体土地所有权确权登记成果、国有土地使用权确权登记成果，以及公共管制和特殊保护等资料制作。

在不动产登记的基础上，构建自然资源统一确权登记制度体系，逐步实现对余庆县辖区内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等所有自然生态空间统一进行确权登记，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，推进确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑自然资源有效监管和严格保护。

“三调”工作肩负着划时代历史意义的重任，是在我国实行自然资源统一确权登记、实现统一管理的背景下开展的新一轮重大国情国力调查，是实现“多规合一”的最基础的工作和必要的手段。在彻底查清土地利用状况的基础上，摸清山、水、林、田、草家底为自然资源统一确权登记打下了坚实的基础，三调数据在各相关部门自然资源管理工作中为其提供底图和数据支撑，为促进自然资源的统一管理起到了不可忽视的作用。

推进“三调”成果在各相关部门自然资源管理工作中的应用，为国有水利工程管理与保护范围划定、造林绿化空间、建设用地审批、高标准农田建设等工作提供底图和数据支撑，促进自然资源统一管理。

5.“三调”成果助力农村乱占耕地问题排查

首先，“三调”调查时坚持实事求是原则，“三调”数据是可靠的、真实的。相较于第二次土地调查和年度变更调查，第三次土地调查是对“已有内容的细化、变化内容的更新、新增内容的补充”，并对存在相关部门管理需求交叉的耕地、园地、林地、草地、坑塘水面等地类进行利用现状、质量状况和管理属性的多重标注。        

基于真实性、高可靠性“三调”数据在农村乱占耕地中发挥的重要作用在于从“三调”数据库中提取建设用地图斑套合二调或历年的变更调查数据及影像中的图斑，可分析出历年新增的建设用地，再通过不动产登记、确权登记及原始的地形图等各项资料核实摸排调查是否为违法乱占耕地建房。“三调”的主要目标是细化和完善我国现有土地利用基础数据，了解概括，掌握真实准确的土地利用现状，为国土日常管理提供帮助。“三调”数据在调查、监测和统计制度上全面应用了现代化信息管理技术和先进电子设备，充分利用了采用“3S”一体化技术，逐图斑开展实地调查及举证工作，细化调查图斑的地类、范围、权属等信息，查清全区耕地、园地、林地、草地等农用地的数量、分布及质量状况，查清城市、建制镇、村庄、独立工矿、水域及水利设施用地等各类土地的分布和利用状况。对与国家内业判读结果不一致的图斑，实地拍摄带GPS坐标和拍摄方向的举证照片，所以“三调”数据真实、可靠毋庸置疑。

农村乱占耕地问题工作中心在于信息时效性、精准性，能够快速准确找到建设用地的位置及建设年份，工作量巨大、流程繁琐使得需要耗费大量时间和精力，“三调”的成果有助于提高排查工作的效率，明确工作目标、方向及工作重点，让摸排工作及对象更加精确、合理、有理有据、有图有真相。相比较传统逐家逐户丈量、查找资料、质询和提问土地权属问题和周边环境的土地利用情况，结合相关信息资料进行优先排查，与土地利用情况相对比，能够省时省力，提高工作效率。对于农村耕地的利用情况可以结合相关数据和文件资料，严格核实，分步整治、分类处置，具体指标涵盖问题严重程度、涉及利益数量、民生事业和公共服务建设影响以及农业发展等方面，对强占多占、非法出售、恶意占用等行为零容忍，保障基层农村群众的合法利益、合理诉求。

6.“三调”数据成果助力土地节约集约利用

随着社会的发展大城市在存大量批准未建设的建设用地，土地利用状况不容乐观。要通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率。

“三调”对土地利用现状进行了全面调查，成果全面反映了现阶段土地利用状况，全面查清了每一块农用地、建设用地、未利用地的面积、分布等属性情况。在此基础上，通过建立“批准未建设的建设用地”单独图层，全面掌握了批准未建设的建设用地情况，为加快开展土地利用与消化工作，促进经济社会快速发展提供了参考。同时，图层对各地类进行了细化，掌握了批准未建设的用地范围内的耕地及其他地类面积，减少了后续数据管理中耕地等地类重复计算的问题，为后续国土空间规划合理确定建设用地规模、科学划定耕地保护任务等工作提供了重要的数据支撑。

“三调”数据成果在其他相关工作中也得到了广泛应用。如农业农村部门在村民建房审批管理工作中，通过将拟建房范围与“三调”数据进行比对，查清范围内地类情况，尤其是占用耕地情况，指导村民建房合理选址，保护耕地，实现节约集约用地；水利部门充分利用“三调”数据成果，通过将河湖管理范围线叠加至全域0.2米高分辨率航空遥感影像，摸清了河湖管理范围线内农民自建房幢数、面积等情况，为开展整改工作，畅通防汛救援通道，保护人民生命财产安全提供有力支撑；林业部门联合自然资源部门以“三调”成果为统一底图，开展森林、草地、湿地调查监测工作，掌握森林、草地、湿地资源现状和变化情况，为科学开展生态系统保护修复、林长制督查考核、为政府等提供决策支撑。

结论：结合第二次土地调查及年度土地变更调查等相关成果，开展土地利用现状数据分析，掌握耕地、园地、林地、建设用地、未利用地等土地利用现状变化、分布以及权属等情况，对土地利用变化情况原因进行剖析并提出相关意见建议，将掌握的土地利用现状数据变化及数据情况提供给国家及省市作为制定有关耕地保护、生态保护、空间规划、执法监察等自然资源管理相关政策的依据，同时将有关成果用于辅助政府部门作出相应决策，推进政府治理能力和治理水平现代化的同时提高自然资源管理服务水平。

     参考文献：

[1]《第三次全国土地调查技术规程》

[2]《贵州省第三次全国国土调查实施方案》

[3]《第三次全国土地调查工作分类》

[4]李俊芳.第三次全国国土调查项目成果在农村乱占耕地问题排查中发挥的作用[J].基层建设,2020,23