以“三生”空间为导向的市级国土空间布局优化初探——以汉中市为例

以“三生”空间为导向的市级国土空间布局优化初探

——以汉中市为例

梁少洁

（汉中市城乡规划市政工程设计院，陕西 汉中 723000）

[摘要]本文以“三生”空间为视角，分析汉中市“三生”空间总体布局及发展空间存量，梳理汉中市国土空间布局存在的问题，提出汉中市国土空间布局优化对策。对汉中市国土空间发展布局有重要现实意义，同时也为“三区三线”划定提供参考。

[关键词] “三生”空间，国土空间，布局优化

1.研究背景

汉中市正在全面加快推进“三市”建设，需要不断提升生态建设水平，促进城市“三生”空间统筹布局、“三生”功能协调发展，促使城市科学化、可持续化发展；同时需要科学划定“三区三线”，并实施严格管控，统筹协调三类空间，保护生态空间山清水秀，保障农业空间提质增效，促进城镇空间紧凑集约，为汉中建设区域中心城市、生态经济强市、幸福宜居名市夯实基础。

2.概念释义

“三生”空间具体指生态空间、生产空间和生活空间。“三区三线”具体是指城镇空间、农业空间和生态空间（三区），与其对应的是城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线（三线）。

“三生”空间是“三区三线”空间管控的具体空间应用。与“三区三线”的明确空间分区不同，“三生空间”是从使用功能出发，反映不同人类活动在空间上的体现，分区并没有被明确划定，其功能属性大过空间属性。同时也是城乡环境中生产、生活和生态三类功能要素在空间上的投影。由于生产、生活、生态活动存在功能复合性，对应生产、生活、生态空间存在交叉重叠的情况[[1]]。

3.结合“三生”空间的总体布局分析

3.1研究区域概况

汉中市位于陕西省西南部，秦岭之南，巴山之北，汉江上游，是汉文化的发祥地，国家级历史文化名城。市下辖2区9县，即汉台区和南郑区两个区，城固、洋县、西乡、勉县、略阳、宁强、镇巴、留坝、佛坪九个县。

3.2汉中市“三生”空间总体布局

3.2.1生态空间总体布局

生态空间总体布局直接表现了生态用地在空间上的分布特征。汉中市生态空间占市域国土面积的大部分区域，主要分布于汉中盆地以外的中高山区和丘陵地区。在生态空间与生产空间、生活空间接触最为密切的区域，受耕地闲置、生产生活空间恶化等原因，生态空间形态较为零散破碎。

3.2.2生产空间总体布局

生产空间分为农业生产空间和工业生产空间，生产空间总体布局直接表现了生产用地在空间上的分布特征农业生产空间总体上呈现汉中盆地面积大周边山区丘陵面积小的分布特征。农业生产空间在空间分布上受地形影响，汉中盆地地势平坦，土层深厚，水源充足，农业生产空间分布较广；盆地周边为中高山区和丘陵地区，农业生产活动则较为分散。

3.2.3生活空间总体布局

生活空间总体布局直接表现了生活用地在空间上的分布特征。从空间分布来看，城市生活空间在盆地、河谷阶地和丘陵地区较为集聚，其中面积较大的生活空间分布在汉中盆地区和西乡盆地区。

3.3存在问题

3.3.1建设用地与生态空间的矛盾

工业化与城市化的快速推进，在城市发展上表现为城镇建设用地的快速扩张。根据《汉中市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》的相关内容，建设用地总量从2014-2020年六年间年均增长5.62 %。其中，城镇建设用地年均增长3.97%，未利用地减少了总量的383.17公顷。未利用地主要分布在生态脆弱区，水域、滩涂沼泽、自然保留地的比例较大，土地利用开发和复垦成本较高，这些用地一旦遭受破坏将会对生态环境带来难以估量的损失。因此，从长远来看，汉中市可作未来利用的土地资源紧缺，城市开发建设与生态保护矛盾突出。

3.3.2建设用地与农业生产空间的矛盾

汉中市耕地保有量持续减少明显。2014-2020年汉中市耕地保有量年均减少10.24%。面对汉中市经济社会的高速发展，建设用地面积处于快速增长的状态，从2014-2020年六年间汉中市永久基本农田总量减少14.62%。就当前形势来看，永久基本农田的保护任务依旧十分艰巨，尤其汉中盆地、西乡盆地、南部秦巴山区和西部嘉陵江流域的永久基本农田集中区更应该突出保护。

3.3.3工业生产空间与生态空间的矛盾

汉中市矿业资源主要分布在西部丘陵地带，作为汉中市的重要产业，在促进经济增长的同时也对生态环境造成了危害。据统计，近年间由采矿导致的崩塌、滑坡、地质裂缝等地质灾害次数增多，采矿产生的各类矿渣、尾矿数万至数百万吨。汉中市目前产业发展仍以第二产业为主，建设工业园区、产业聚集区需要消耗大量电力，且目前主要使用煤炭发电。据近几年的固废类型统计，全市工业固体废弃物产生量最大的是粉煤灰，煤烟型污染仍旧是汉中市区环境空气污染中的主要问题，工业废气的排放对城市空气质量造成严重影响。

4.国土空间布局优化对策

汉中市国土空间规划应该坚持“先底后图，生态优先”的原则，顺应总体规划改革编制的要求，科学划定“三区三线”，注重开发强度管控和主要控制线落地，编制空间规划，搭建信息平台。

4.1生态空间——坚持生态空间山清水秀，大幅提高生态规模与质量

4.1.1强化生态保护红线的刚性管控

以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，划定并严守生态保护红线。生态空间的划定通过生态基底评价、生态结构评价、生态功能评价三级生态空间分级划定体系，强化山水林田湖草的多要素叠合。

4.1.2构建“三区十廊、多环多点”的生态安全格局

汉中生态安全格局规划构筑由外向内层层渗透、贯通市域的“三区、十廊、多点”多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，强化生态空间对市域空间结构和布局的硬约束，保障城乡可持续发展。

4.1.3锚固生态空间，划定全域生态空间控制线

生态空间为绿线和蓝线的叠合空间，生态保护红线为深绿线和深蓝线的叠合空间。划定绿线作为全域生态空间控制线，确保生态空间只增不减。同时，强化生态基底硬约束，深绿线作为管控空间禁止建设区，禁止影响生态功能的开发建设活动。海拔1300米-2200米之间适度发展生态游憩，游憩区总面积不超过总面积的5%。此外，严格保护市域结构性生态空间，除深绿线之外的其他重要生态空间，限制建设，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政、水利基础设施和独立型特殊建设项目用地。

4.2农业空间——优化农业空间，构建特色化的现代农业

4.2.1永久基本农田划定原则

立足保障主要农产品供给和城市生态安全，将布局集中、用途稳定、具有良好水利和水土保持设施的高产、稳产、优质耕地划入永久基本农田。优先划入城镇周边易被占用的耕地，并将生态间隔带、近郊绿环及生态走廊内具有重要生态功能的耕地划入永久基本农田，充分发挥耕地的生态保育功能，倒逼城镇紧凑发展。

4.2.2永久基本农田保护管制

区内土地主要用作永久基本农田和直接为永久基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照永久基本农田管制政策进行管护。严禁占用区内永久基本农田进行非农建设，禁止在永久基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。

4.2.3推进农业接二连三融合发展，因地制宜地实现一县一品

深入推进油菜、优质水稻、生猪、茶叶、食用菌、水产品、中草药、魔芋、柑橘、猕猴桃十大农产品基地的建设。推动农业品牌化、休闲化，实现一县一品，引导农产品加工和农产品物流基地以及农业园区规划。

4.3城镇空间——锁定城镇开发边界，差异化安排城镇空间布局

4.3.1依托生态资源禀赋，实施分区管控

区域范围内统筹发展与保护的关系，盆地区城镇应明确城镇空间拓展重点方向；山地区城镇以保护和存量优化为主导，酌情建立区域的生态补偿机制。山地区为生态敏感区，实行存量优化、规模严控。盆地区以刚性与弹性相结合，应留足发展空间。

4.3.2合理划定城镇开发边界

在优先划定生态空间和永久基本农田的基础上，以规划建设用地总量锁定为前提，根据全市城乡空间格局，严控用地总量，划定城镇开发边界。生态硬约束下的山地区城镇增长边界划定，以生态保护红线来约束城镇增长。生态软约束下的盆地区城镇开发边界划定，在生态保护红线和永久基本农田基础上，充分考虑各个县城的发展潜力，并与土地利用总体规划相协调。以环城生态区建设，控制城镇无序增长。同时，充分考虑盆地区城镇的发展潜力，进行空间留白。

5.总结

本文通过梳理汉中市国土空间布局存在的问题，从生态空间、农业空间、城镇空间三方面着手，提出了汉中市国土空间布局优化对策。实现“三生”融合，还需统筹协调好三类空间和三条控制线的关系，保护生态空间山清水秀，保障农业空间提质增效，促进城镇空间紧凑集约。

参考文献

[[1]]《汉中市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》（2017年）

[2] 《汉中市国土空间布局优化研究——汉中市“十四五”规划重大课题研究》

[3] 魏伟,张睿.基于主体功能区、国土空间规划、三生空间的国土空间优化路径探索[J].城市建筑,2019,16(15):45-51.

梁少洁，女，硕士，现任职于汉中市城乡规划市政工程设计院，工程师