城乡融合发展背景下土地承包权有偿退出研究

城乡融合发展背景下土地承包权有偿退出研究

刘琪

（西南交通大学马克思主义学院·四川成都·610000）

摘要：当前，我国城乡融合发展具有城镇化速度快但不巩固、城乡资源双向流动、城乡融合发展与土地利用效率具有正相关并具有地区差异的特点。城乡融合发展的特点对不同农民有偿退出土地具有不同的影响，盘活土地流转，补偿资金充足。但现行土地有偿退出政策与城乡融合发展中仍存在一定矛盾：农村产权市场发育严重滞后和户籍制度有待改革等问题。因此，提出了土地承包权有偿退出的几条建议：乡村和城市共担土地承包权退出的义务；创新土地承包权退出方式；“完全自愿”与“强制退出”同步并行；“农民有偿退出”与“新型经营主体有偿进入”双向流动。

关键词：城乡融合发展；土地承包权；有偿退出

1引言

近年来，随着城镇化的发展，城镇化率不断提高。根据2019年国民经济和社会发展统计公报，截止到2020年初，城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，比上年末提高1.02个百分点，户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点[1]。在城镇化的不断发展过程中，农村劳动力大量进入城市，农业人口锐减，导致农村承包地无人可种，土地抛荒严重，造成了土地资源的极大浪费。

在这样的背景下，2016年初李克强提出了探索进城落户农民的土地承包权退出机制，2016年底政府发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。习近平提到“土地承包权到期后再延长30年”，既鼓励进城务工的农民退出闲置土地，同时又鼓励新型经营主体流转经营土地。

在这样的大背景下，大量学者做了相关研究，主要围绕在流转经营、土地承包权退出等方面，而关于土地承包权有偿退出研究较晚，研究较少，主要有土地承包权的继承、土地承包权退出意愿的影响因素研究、土地承包权退出方式研究、土地承包权退出机制研究、土地承包权退出动力研究、土地承包权退出困境研究等。

已有研究成果对促进土地承包权退出政策的科学化做出了巨大贡献，但还存在着一些不足，主要是未对土地承包权退出的农民进行细分：有部分农民是因为扎根城市，无需回到农村；有些农民正处在扎根城市的过程中，土地是他们最后的退路；有些农民吸收新知识开拓眼界后，带着技术和资本回到农村，成为新的经营主体，土地是他们新的生产资料。同时也忽略了城镇化对土地承包权退出的影响作用，没有看到城乡融合发展是一个双向流动的过程，既有农民退出土地进入城市的一面，同时也有资本、技术、人才下乡的一面，没有结合城乡融合发展和农业现代化进行分析。

2城乡融合发展的特点及其对土地承包权的影响

2.1城乡融合发展的特点

我国目前城镇化速度快，但城镇化尚不巩固，还处在动态调整中。根据国家统计局近5年的数据来看，我国城镇化的发展，一方面以每年1%的速度快速发展（见表1）；别一方面，我国城镇化尚不巩固，还存在着大量进城务工的农民工，在丧失劳动力后无法扎根城市，不得不返回农村，改革开放后90年代进城务工的农民工基数大，未来10年到20年间将返回农村，这部分农民参与城市建设但并未融入城市，同时因为社保体系的不完善，这部分农民的社会保障并不到位，因此，土地对这部分农民具有“以地养老”的作用。

表1 2015年-2019年我国城镇人口变化表（单位：万人）

数据来源：中国统计年鉴2020年版第二章人口篇

城乡融合发展实现了城乡间资源的双向流动。在城镇化的过程中，农村人口向城市融入，同时，由于农村基础设施和公共服务水平的提高，部分进城农民带着资金、技术回乡成为新型经营主体。随着乡村的基础设施和互联网的发展，农产品搭载着电子商务的发展，一步步走出农村，部分特色农产品还在当地深加工，延长了产业链，实现了制造业的发展。乡村山好水好风景好，各种采摘节、农家乐吸引了大批城市居民下乡观光。乡村地区的农业、制造业和服务业逐步发展起来，城乡融合促进了城乡间资源的双向流动[2]。

城乡融合发展与土地利用效率具有正相关和地区差异。在城乡融合发展过程中，城市带动乡村的发展，有利于提高土地资源的利用效率，优化土地资源的有效配置。城乡融合发展所带来的集聚效应有利于推动乡村的发展，促进农业的规模化、集约化发展。由于城市的发展和国家政策原因，城乡融合发展和土地利用效率具有地区差异，东部发达地区城乡融合发展程度更高，土地利用效率更高。而西部地区由于西部大开发，也略高于其它地区[3]。

2.2城乡融合发展对土地承包权有偿退出的影响

在城乡融合发展过程中，不同农民由于经济状况不同，退地意愿也有所差别。进城务工农民一部分因为没有能力扎根城市而回乡发展，这部分农民对土地的依赖程度较大，在退地过程中犹豫不决，瞻前顾后。但在城镇化的发展过程中，部分农民由于自身努力和机遇能够成为城市的一部分，对乡村和土地的眷恋较小，这部分人经济条件较好，生活富裕，无后顾之忧，退地意愿高。

城乡融合发展，城市带动乡村，农业逐步实现了现代化、规模化、集约化发展，我国已具备适度规模经营和农业现代化的技术基础，对农村土地集中连片开发具有一定需求。承包权和经营权分置制度实施后，农村闲置土地的有效流转具有了现实的制度保障，农民可将闲置土地进行流转，企业可实现大规模的机械化、规模化经营。

城乡融合发展的资源双向流动，有效带动了资金、技术、人才下乡，土地的顺利流转盘活了农村的闲置土地，当农民有偿退出土地时，村集体能将收回的土地进行有效流转，补偿资金充足。

2.3现行土地有偿退出政策与城乡融合发展中的矛盾

在城乡融合发展过程中，农村产权市场发育严重滞后，未形成城乡统一的要素市场尤其是城乡统一的土地市场，退地农民退出土地时，土地补偿的标准如何确定？不同地区的补偿标准是否一致？先退地农民和后退地农民的退地补偿是否有所差别？退地农民的财产权益和土地增值收益如何保障？

户籍制度与土地承包权退出的矛盾。由于我国土地是按“以户承包，按人分地”原则进行土地承包，并且基于减少家庭矛盾的考虑，在土地有偿退出时，以“按户退出”原则进行。在我国乡村户籍制度管理中，还存在有父母必须挂在自己子女户口上的情形，当子女需要有偿退地而父母健在的情况下，该子女无法实现有偿退地的需要。或者当父母想要有偿退地，实现“以地养老”时也会受到制度限制，无法实现有偿退地目的。

十八大以来，为了保障农民利益，放开了建制镇和小城市的落户限制，“不得以退出土地承包经营、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”[4]。但中等城市和大城市依然有落户限制，部分农民工退地后就形成了农村回不去，城市落不下的情况，部分农民由于落户难，在退地时考虑较多，即使土地荒置，退地意愿也不强。

3城乡融合发展过程中土地承包权有偿退出的建议

3.1多元主体共担土地退出责任

城乡融合发展的城乡一体化，需要乡村和城市共担土地承包权退出的义务。我国现行土地制度中，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，当农民退出土地融入城市的过程中，农村人口减少而土地不变，但城市人口增多，建设用地和住房并没有随之增多，人口流动和土地资源流动间并没有实现同步，造成了城镇化并不彻底的现象[5]。

在农民有偿退地融入城市的过程中，城市也应当享有农民落户带来的土地建设用地和宅基地补偿。因此，在城乡融合发展过程中，农民有偿退地，村集体和当地政府应当承担主要的补偿义务，同时落地政府也应当共担补偿义务。

农民退出土地后，土地在企业和新型经营主体中实现流转经营，获得资源效益，是土地的主要使用者，因此也应当成为土地补偿的主要承担者。在土地补偿的实践中，村集体、国家、当地政府、企业、新型经营主体和落地政府按照一定的比例成立一个“土地有偿退出和农民市民化”的基金，主要用于进城农民有偿退出土地和农民融入城市的补偿。

当地政府和村集体享受到农民有偿退出土地带来的乡村发展福利，企业和新型经营主体获得农业规模化、集约化带来的土地经营收益，落地政府引进了人才，得到了土地建设用地和宅基地补偿，促进了城市的发展。

3.2创新土地承包权退出方式

创新土地承包权退出方式，更加精准地匹配不同农民群体的多元化需求，为其提供更加多样化的选择。在现有的退地有偿退出试点中，主要是采用养老补偿和现金补偿，补偿方式简单化。在已有研究中，有学者提到了股价补偿，退地农民在退地后享有土地作为资产的土地增值收益，但在实践过程中如果土地无法实现流转获得收益，退地农民就无法得到退地补偿。同时这种补偿方式按年进行结算，与流转收益相类似，那么退地农民无需退地，将闲置土地流转即可。在试点实践和现有理论研究中，给土地农民提出的补偿方式都较为单一，不能满足不同退地农民的需求。

在退地过程中，落地政府得到了土地建设用地和宅基地补偿，应当将这部分补偿用于退地农民，实现退地农民的市民化。在融入城市的过程中，退地农民所面临的问题主要是住房。落地政府可在住房和就业上对退地农民进行帮扶，给予退地农民一定的购房优惠等。

由于实现了多元主体分担退地补偿义务，在实现土地有效流转的基础上，“土地有偿退出和农民市民化”基金资金充足，扎根城市的退地土地农民能分享城乡融合带来的土地增值收益，使农民能退地并且该退地的农民能毫无顾忌并且乐意退地。

3.3“完全自愿”与“强制退出”同步并行

改变以往土地退出“完全自愿”的原则，对于某些农民进行强制性退出。在城乡融合发展的过程中，某些农民已经完全扎根城市、脱离村集体的生活，不再履行作为一名农民的耕种义务，长期撂荒，土地资源遭到浪费。这部分农民只是挂着农民的身份，但实质已经是城市人，对于这部分人群应当进行稳健地强制性退出。

在强制退出过程中应当设立一定的强制退出条件。在设定退出条件时，应当衡量该农民是否已具备城市化市民化的条件，可从收入、就业、社保、住房等方面建立一个较为科学的评价体系。同时，还应当评价该农民是否履行了村民义务，是否参与村集体活动、是否履行了农民耕种义务或将土地进行了流转。

在强制退出过程中应当设立一定的程序，防止引起不必要的冲突和纠纷。在村集体大会上由该集体组织的农民提出，并经过半数以上的农民进行表决通过，村集体对该农民的情况进行实地调查，衡量是否具备强制退地标准，将调查结果在村集体大会上进行公布，村民对是否应当强制退出进行表决，表决时被要求强制退地的农民应当在场，表决通过后向县级土地管理部门提出申请，申请通过后在村集体公告栏进行公示，公示期无异议后正式退出。

在改变农民“完全自愿”，实行“强制退出”的实践中应当慎重进行，特别是在补偿过程中应该与自愿退出的农民获得的补偿相一致。

3.4“有偿退出”与“有偿进入”双向流动

针对城乡融合发展过程中人口双向流动的特点，“农民有偿退出”与“新型经营主体有偿进入”实现双向流动。城乡融合发展是一个双向流动的过程中，在农民退出土地进入城市的过程中，农村人口不断减少，随着退出规模的扩大，承包权人越来越少，集体的所有权是否会成为虚化，成为无主财产权？

而在这一过程中，新型经营主体和企业下乡，成为了农村的新成员，城乡之间实现了良性互动。这部分新型经营主体由于签署的流转年限较短，同时由于经济效益考虑，往往会顾忌短期效益而忽视长期效益，在基础设施建设、土地资源开发等方面畏头畏尾，难以真正有效地进行投资发展。这部分“农村新成员”成为了农村的新鲜血液，贡献了乡村振兴的一份力，应当获得承认和接受。

但这部分成员土地权益和新身份的认可并不是无偿的，应当按照市场标准对土地权益进行衡量，并对有偿进入主体的条件和程序进行限定。有偿进入主体的条件应当包括是否遵守村集体组织章程、基础设施建设和土地资源开发的投入量、土地经营的年限等。

在程序设定上，土地有偿进入与土地强制退出相类似，由新型经营主体提出申请，并报村集体大会进行讨论，过半数村集体成员同意后，村集体组织对申请人的情况进行调查，核实是否具备土地有偿进入的条件，在核实无误后，在村集体大会上进行投票表决，表决通过后向县级土地管理部门提出申请，申请通过后在村集体公告栏进行公示，公示期无异议后正式授予土地承包权益。

参考文献

[1]国家统计局:《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，《中国统计》2020年第3期

[2]史育龙.“十四五”城乡融合发展面临新的重大挑战与策略[J].山东农机化,2020(04):9-11.

[3]张合林,王亚晨,刘颖.城乡融合发展与土地资源利用效率[J].财经科学,2020(10):108-120.

[4]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(中)[M].北京:中央文献出版社,2016:32.

[5]汪厚庭.城乡融合发展的基本理念与实现路径探析——基于城镇化和乡村振兴的内在联系[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报,2020(04):55-61.

Research on paid withdrawal of land contract right under the background of urban-rural integrated development

Liu Qi

(School of Marxism, Southwest Jiaotong University, Chengdu, Sichuan, 610000)

Abstract: At present, urban and rural integrated development has the characteristics of rapid urbanization speed but not consolidation, two-way flow of urban and rural resources, urban and rural integrated development and land use efficiency has positive correlation and has regional differences. The characteristics of urban and rural integrated development have different effects on different farmers' paid withdrawal of land, so land circulation can be revitalized and compensation funds are sufficient. However, there are still some contradictions between the current paid land withdrawal policy and the integrated development of urban and rural areas: the development of rural property rights market is seriously lagging behind and the household registration system needs to be reformed. Therefore, the paper puts forward several suggestions for the paid withdrawal of land contract right: the village and the city should share the obligation of the withdrawal of land contract right; Innovation of land contract right withdrawal mode; "Fully voluntary" and "forced exit" go hand in hand; "Farmers paid to exit" and "new operators paid to enter" two-way flow.

Key words: urban-rural integrated development; Land contract right; Paid out