碳交易推动京津冀绿色低碳协同发展现实路径研究

碳交易推动京津冀绿色低碳协同发展现实路径研究

侯昱薇

内容提要：京津冀绿色低碳协同发展是京津冀协同发展战略的重要内容之一。中国全国碳交易市场逐步扩大行业范围、健全制度建设的同时，应注重区域碳市场的构建，以试点市场为基础，以点带面，从而带动全国市场的建设。构建京津冀区域碳市场，为全国区域碳市场构建形成示范，既是京津冀绿色低碳协同发展的有力支撑，更利于全国碳市场的构建。本文采用比较分析法，探究EU ETS的运行成效与区域市场建设的经验，提出京津冀区域碳市场建设的阻碍，指出建设京津冀区域碳市场，要立法先行，统一区域内碳市场交易制度、辅助管理制度和监管制度，还要注重相关数据库等基础设施的建设。

关键词：京津冀   区域碳市场EU ETS

一、前言

（一）研究背景

京津冀协同发展是习近平总书记“亲自谋划、亲自部署、亲自推动”的国家重大战略，是实现区域优势互补、互利共赢的科学发展路径。京津冀绿色低碳协同发展，是京津冀协同发展中的重要一环。党的十八大以来，京津冀区域生态环境得到持续改善。2022年上半年，京津冀及周边地区空气优良天数占比61%，PM2.5浓度47μg/m3，同比下降4.1%[1]。2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会上郑重宣布：中国力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和（简称“30 60”目标）。这一目标的提出，体现了中国走可持续绿色发展道路的决心，更为经济高质量发展指明了方向，低碳发展成为中国在转换经济体制、优化产业结构、改善生态环境进程中所必须遵循的原则。“双碳”目标的提出，为京津冀绿色低碳协同发展提出了更高要求，也为京津冀及周边区域的绿色转型、低碳发展提供了机遇。

为应对气候变化危机，全球各缔约方经过多轮谈判，形成了全球气候治理的基本规则与实施机制，并达成三项国际条约：一是1992年6月通过的《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》），其目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上；二是1997年12月在日本京都签署的具有法律效力的《京都议定书》，它作为《框架公约》的补充条款，为主要工业国家温室气体的减排量制定出明确目标；三是2015年12月在巴黎气候变化大会上通过的《巴黎协定》，它在《框架公约》的规则下，规定了应对气候变化新阶段各缔约国的明确目标和全新的实施机制。中国作为发展中国家，《京都议定书》的两期承诺中均未规定其减排量上限。随着其在全球政治、经济领域的地位日益提高，中国承诺遵循《巴黎协定》中“共同但有区别”的减排责任，积极参与全球治理、承担起必要的环境责任，彰显了大国担当的同时，也为推动自身高质量发展、促进经济社会全面绿色转型、提高生态文明建设水平提出了更高要求。

碳交易机制作为促进低成本实现碳减排目标的市场手段，增强了国家间的减排合作，它不仅是解决全球变暖的有效途径，更是国家走向低碳发展的途径之一。2013年6月起，中国7个碳交易试点陆续启动；2016年12月，四川和福建碳交易市场在吸取试点市场经验的基础上正式成立；2017年12月，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着中国正式启动全国碳排放交易体系建设；2020年底生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》，全国碳交易体系基础建设基本完成；2021年4月，习近平总书记在“领导人气候峰会”上表示：将启动全国碳市场上线交易。构建全国碳交易机制，既是中国实现减排承诺、实现低碳发展目标的重要手段，也是与国际碳减排市场连接的重要方式，是提高碳交易话语权的必要途径。

然而，中国全国碳交易市场还处于起步阶段，行业范围单一、辅助体系缺失、市场化意识薄弱。加之各省市交易市场长期处于独立运行状态，从减排理念、法律法规、交易机制设计、抵消机制设计、MRV机制设计等各方面均有所差异，实现真正意义上的全国碳市场任重道远。从国家层面讲，地方碳市场是全国市场的重要组成部分，也是推进全国市场建设的有力抓手。因此，在逐步扩大全国碳市场行业范围、健全制度建设的同时，应注重区域碳市场的构建，以试点市场为基础，以点带面，从而带动全国市场的建设。由于能源结构、产业结构等原因，京津冀区域的碳排放总量在中国各主要区域排放量中一直较大[2]。且研究表明，21世纪初的十年内，河北省碳排放量在京津冀排放总量的占比超过70%，其中仅钢铁行业的排放量就占总量的20%[3]。因此，解决京津冀区域环境与气候问题、控制区域碳排放量，必须整体考虑，充分发挥市场在区域资源配置中的作用。北京、天津作为第一批碳试点市场，具备了较为完善的市场基础，京津冀区域协同发展也对形成区域碳市场具有促进作用。构建京津冀区域碳市场，为全国区域碳市场构建形成示范，既是京津冀绿色低碳协同发展的有力支撑，更利于全国碳市场的构建，也是将绿水青山转化为金山银山的有效途径。

（二）文献综述

构建区域碳市场，实现“点”之间的市场连接，有利于降低成本，增强市场流动性。Burtraw等认为，有效链接的碳市场，为参与者提供了更多的选择，能够实现配额的有效分配，减少“点”市场间因相互竞争而产生的交易成本[4]。而地理位置的远近、经济协同程度，以及净福利的增长程度，则决定了区域碳市场是否能够有效运行[5]。在中国全国碳市场上线交易之际，研究区域碳市场的建设，既是全国市场建设真正铺开的重要一步，也是中国碳市场与国际碳市场进行有效连接的必要步骤。邬彩霞认为，碳排放信用的区域交易，是实现国内碳信用标准化的必要条件；国内区域碳市场是实现国际市场连接的有效铺垫[6]。

二、EU ETS的建立与启示

欧盟碳排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，简称EU ETS）是全球第一个跨国家、参与国家与地区最多的区域碳排放权交易市场，也是当前世界上交易规模第二大的碳排放权交易体系，其覆盖的温室气体排放量占欧盟整体排放量的40%[7]，是世界上最主要也是最具代表性的强制减排机制市场，以配额交易为主。研究EU ETS的发展经验，以及其在进行区域市场建设中取得的成效和经验教训，对京津冀建立区域碳排放市场具有一定的借鉴意义。

（一）EU ETS的发展

1998年6月，欧盟委员会出台《气候变化：后京都议定书的欧盟策略》，并在其中引入碳排放交易机制。2003年出台的《排放贸易指令（2003/87/EC）》以法律的形式明确了碳排放权交易的地位，并由此创立了“欧盟排放许可”。在进行减排控制的历程中，欧盟始终致力于建立总量控制模式，并积极探索区域碳排放权交易体系建设，在不断的探索、丰富、实证下，最终在2005年1月1日建成了全球首个跨国碳排放权交易体系，即EU ETS。

EU ETS的发展目前共四个阶段：

第一阶段2005-2007年，为试运营阶段，其措施只针对欧盟的25个成员国。这一阶段在实行之初采取了“祖父法”进行排放量配额（简称EUAs）的分配，EUAs免费发放但不能延续至下一阶，且规定成员只能将配额的5%用于拍卖。由于对各行业的历史排放数据缺乏了解，第一阶段配额发放量是远高于企业实际需求量的，加之无法顺延配额的规定，使得第一阶段的碳排放权出现供大于求的局面，最终致使该阶段的EUAs成交价持续走低。

第二阶段2008-2012年，是欧盟履行《京都议定书》义务的阶段，也可看作是其发展的主要阶段。这一阶段EU ETS的发展显著，包括将区域交易成员扩大至欧盟周边国家，行业范围也逐渐扩大，引入各类灵活履约机制如清洁发展机制（CDM）和联合履约机制（JI），开展碳排放权衍生品交易等。但是，虽然采取了一定措施以平衡配额供需，配额过剩问题依然一直存在，在第二阶段后期出现的成交价下跌趋势依然无法缓解。

第三阶段2013-2020年，是EU ETS全面进行改革、完善的关键时期。一，进行分配模式变革，将之前由成员国自主进行分配转变为由欧盟统一进行配额制定，并由其依照“统一协调”的原则将指标向成员国进行分配，分配方法也由原来的“祖父法”转变为“基准线分配法”。二，从免费分配向拍卖分配过渡，将拍卖配额从第二阶段的10%提升至50%。三，制定规范，对EU ETS的MRV制度进行规范，提升EU ETS的公平性和透明性、提升其应对风险的能力，可以说这一阶段的发展重点主要是风险控制。四，对抵消机制严格施加限制，鉴于之前第一、第二阶段的信用抵消较宽松而引发不少的隐患，所以第三阶段不但制定了针对第一、第二阶段的剩余信用适用规制，还严格对外部信用抵消进行把控。

2021年1月起，EU ETS正式进入第四阶段，这一阶段欧盟将在《欧洲绿色协议》指导下，实现2030年温室气体排放量较1990年下降至少55%，21世纪中叶实现碳中和。这一阶段，总体配额的43%为免费分配，其中，航空业免费配额将下降至行业的80%以下，而电力行业则无免费配额。在拍卖配额中，10%将面向欧盟低收入国家。欧盟在第四阶段制定的规则更加严格、合理、公平，且可预测，则主要是为了应对一些企业向气候政策宽松国家转移的风险。

（二）EU ETS的运行成效

EU ETS从2005年的1月1日开始施行之后，对全球碳排放交易体系始终具有引导和示范的作用。在运行的16年中，EU ETS取得了瞩目的成效。

首先，EU ETS的建立，显著促进欧盟地区碳减排。欧盟环保署（European Environment Agency）在2013年10月发布了针对性的减排预测报告。该报告中明确提出，欧盟2012年的碳排放量同1990年同期水平相比下降了18%，同欧盟之前所设定的2020年碳排放量同1990年同期水平相比下降20%的目标进行对比已没有明显的差距。并且，欧盟使用可再生能源的比重上升到了13%，同之前所设定的2020

年可再生能源使用比例达到20%的目标相差无几。换而言之，欧盟已经提前实现了《京都议定书》中对其所设定的碳减排目标。

其次，显著促进低碳项目投资。建立碳排放交易体系的最初目的就是希望利用规模化的碳交易，释放价格制度的平衡功效，推动企业最大化的使用低碳能源并对低碳技术的开发和使用提供大力支持。此机制不仅对发展中国家生产模式从高碳向低碳的转型产生了积极作用，并且还对碳减排技术的发展进步产生了推动作用，更对其低碳产业的发展产生了强大驱动力。

最后，EU ETS的发展为构建全球碳排放交易体系奠定基础。EU ETS的建立为全球各个国家建立区域或全国碳排放权交易市场给予了借鉴和参照，同样为全球碳排放交易系统的建立和运行做出了有效的铺垫。EU ETS属于跨国性质的碳排放交易综合体，它将各个国家的碳排放监测以及配额交易等工作有机的结合在一起，让碳交易各阶段有效串联在一起、让各大碳排放交易所通过竞争获得了切实的发展和进步。这些制度机制的创新，为全球碳排放交易制度的确立带来了强有力的理论支撑。目前，EU ETS已将冰岛、列支敦士登和挪威的碳配额市场纳入自身体系，同时与瑞士和澳大利亚碳市场进行完全连接。

（三）EU ETS区域协同发展的经验

第一，立法先行。从EU ETS的发展历程可知，立法是其发展过程中首先要应对的问题，并且律法规定伴随着交易制度的改变而逐渐的改革和健全。欧盟委员会在2003年10月25日颁布了针对性的法令，对于欧盟碳排放权交易制度而言是里程碑式的政令，让其立法拥有了强有力的理论依据，让碳交易更具权威性和规范性。欧盟碳排放权交易制度的法律系统十分完善，针对性的出台了多项规章制度，对欧盟各国碳排放的相关工作进行了细致、精准的要求。2009年欧盟颁布的相关指令在第三阶段改进作为法律依据，为其设定了针对性的制度。根据EU ETS的立法步骤，所有的碳交易活动都应当在相关律法规定的引导下来开展相关工作

第二，注重自上而下的整体性。EU ETS是以总量交易原则为基础所建立的碳排放权交易系统，运行初始阶段其总量的设计主要考虑的是各地“灵活性”，为的是让更多的区域、主体投身到新兴的碳排放权交易系统之中来。EU ETS后期在设置总量时主要依据的是前期的经验教训，废除了更具灵活性和区域自主性的国家分配方案（NAP），通过欧盟委员会所设定的总量，自上而下地对各成员国的配额实施具体分配，这种注重“协调性”、“整体性”的改革从根本上解决了配额过剩这一问题。

第三，统一管理标准，加强交易市场监管。EU ETS在发展初期就将碳期货与期权产品归类为金融工具，受到金融市场相关法令严格监管，而现货交易却未受到规范。早在2010年，欧盟委员会就对碳配额的场外衍生品交易做出定期报告的要求，同时出台《金融工具指令》和《市场滥用指令》，进一步规范碳配额衍生品交易，如强制场内交易、入场资格限定、信息披露规范等。以上两部法规指令将碳配额衍生品完全划入金融工具体系范畴，并加以等同于金融衍生品的监管力度。碳现货市场价格的剧烈波动与脆弱性反映出加强EUAs现货交易监管的必要性，欧盟执行委员会因此于2017年修订了《金融工具指令》和《市场滥用指令》，并于2018年1月生效。新修订的法案将碳配额纳入金融工具范畴，即不仅其衍生品交易需受到金融体系的监管，现货交易也同样纳入金融监管覆盖范围。

三、建立京津冀区域碳交易市场面临的障碍

北京碳试点市场曾尝试开展京冀跨区域排放权交易，与河北省承德市辖区内的6家水泥厂签署协议，将其纳入区域减排贸易体系。但由于执法权问题、减排水平不足、减排成本高企等问题，区域间交易形同虚设。

（一）协同立法缺失

基于立法先行原则，京津冀区域碳市场的建立需要法律法规的保障和指导。北京和天津碳试点市场于2013年底相继启动，经过近十年的发展，两地市场从顶层立法、配额发放、抵消机制、核查机制、市场培育等各方面都产生了较大差异；而河北省尚未建立碳配额交易的相关市场，缺乏一整套交易立法及制度设计，个别地方由于担心强制减排对当地经济发展的影响，减排工作缺乏力度。目前，三地仅北京实现了真正意义上的强制履约，交易立法等级高于津冀乃至全国。立法协调机制的缺乏，导致强制履约无法在区域内施行，即使将三地减排机构纳入统一市场，也无法对立法等级不够甚至无相关立法地区的减排机构进行约束，执法管辖问题仍会成为区域市场顺利运行的一大障碍。立法协调机制的缺乏，还造成京津冀区域内碳泄漏现象严重。京津两地对违约控排企业的惩罚力度相对较高，企业为降低或规避违约成本甚至减排成本，会选择迁址至京冀或津冀交界的河北管辖地内，京津两地碳排放可能因此而降低，但河北由于尚未建立有效碳市场、强制减排机制空缺、缺乏京津冀碳减排立法协调机制等各种原因，其碳排放量会大量上升，最终导致京津冀区域内碳排放总量不降反增，造成所谓碳泄漏，严重阻碍区域温室气体控排进程。

（二）区域市场分割，发展水平差距大

中国自成立碳排放交易试点市场以来，以地区为主导的交易体系均是封闭式交易市场，相互分割。这类封闭式的市场虽然在发展初期可以兼顾各地区在区域经济发展中表现出的差异性，但长此以往也呈现出很多的弊端：一是，虽然在地区市场发展中政府主导的市场行政干预可以最大可能的对市场发展进行扶持，但同时，附带行政主导特色的市场构建本就容易滋生腐败，引发权利寻租现象。除此之外，地区主导的市场还容易出现碎片化的市场特征，鉴于产业、行业在各地区之间存在的巨大差异性，使得各地在碳排放权的配额上往往并不均衡，自成体系的碳排放交易市场阻碍了相互之间的衔接、融合、发展。京津两地控排企业往往不能进行“配额互抵”，跨地区的碳配额流动十分困难。二是，长期的分割使区域内各地碳市场发展水平差距巨大，京津冀三地市场从控排成本、违约惩罚甚至整个体系都存在差异，一旦形成统一市场，势必一方或多方的控排成本、行政成本将大大增加，极大削弱了区域碳市场建设的主动性。

（三）欠缺以市场手段解决环境问题的意识

这一问题不仅在京津冀地区存在，在全国范围内也同样欠缺以市场手段解决环境问题的意识。中国目前正处在城市化、现代化的改革转型关键时期，经济结构、经济环境等因素不容乐观，在一定程度上制约了碳减排机制的发展。首先，从2000年开始，中国能源消耗量迅猛增长，能源消耗结构以煤炭为主。以河北省为例，2011年之前其煤炭消费量占能源消费的比重皆在90%以上[8]。虽然国家一直在补贴、鼓励新能源建设，包括对电力汽车的种种优惠，但是新能源依旧仅占能源结构的15%左右，这一数据从2019年起有所上升，但中国煤炭消费水平依旧高于世界平均水平约三成，也就是说中国仍是“高碳”国家[9]。其次，从国家经济产业结构来看，中国产业中高耗能、高污染的行业占比极高，相较于发达国家以第三产业为主的经济架构，中国占比40%的第三产业远低于发达国家水平。所以从上述经济要素来看，虽然中国一直在强调可持续发展，政府也积极进行产业结构调整和激励新能源建设，但是传统行业依旧固守自身利益，不愿意为了碳减排而做出改变。尤其是在中国多数高能耗的国企中，电力企业一直未能进行有效地市场化改革，而这一行业在碳排放上又占有比较大的比重。所以有学者认为，“目前为止，中国还没有能够形成用市场机制来解决环境问题的意识”。

四、京津冀协同背景下推动区域碳市场建设的建议

EU ETS的发展过程证明了在不严重影响参与成员经济发展的情况下，也能同时达到温室气体减量的目标。中国虽非京都议定书强制减排国家，但仍通过CDM大规模参与全球的碳交易，积极参加自愿减排计划，近年更为了发展低碳经济及争取碳市场的话语权，陆续开始国内各碳试点的交易，并于2017年底正式启动全国统一碳排放交易体系，深具发展潜力。全国统一碳排放交易体系的建设是一个长久的过程，无法一蹴而就。在城市试点的基础上，扩展区域试点市场，探索市场间连接与融合的发展路径，是当下全国市场建设初期所需要深入研究的。在京津冀协同发展战略和生态文明建设背景下，京津冀区域碳市场的建设具有重大的引领和示范意义。

首先，应成立专门的京津冀区域碳市场工作组，负责厘清和制定区域碳市场交易所需的法律法规和各项制度。北京和天津碳试点市场已运行近十年，各自具有相对完备的控排标准、配额分配机制、抵消机制和MRV机制等。需制定一套统一的、折衷的法律规章和市场标准，并以此为基准，对于相应制度机制达到或高于区域标准的，可沿用原有规章，否则一律采用区域碳市场相关制度标准。河北省并无自身碳交易市场，可直接采用区域碳市场法律法规和制度设计。

其次，应特别注意区域碳市场流动性的问题，逐步建立市场平台的连接和统一。北京和天津碳试点虽开放了控排企业、个人及非履约机构参加交易，但仍以控排企业的交易为主体，普遍存在交易日不连续、交易量过度集中于履约期限前一段时间的现象。鉴于京津现有碳市场规模较小、河北潜在碳市场规模不确定，应特别注意区域配额分配和碳市场流动性的问题，避免市场成为一摊死水。建立区域配套辅助系统如注册登记、交易结算、数据存储等，兼容现有平台，逐渐形成统一的市场平台。EU ETS在2011年发生黑客利用安全漏洞窃取配额非法贩售的事件，值得引以为鉴，电子交易已是世界潮流，交易安全的确保更显得重要。将来在建构交易平台时，应特别加强安全措施，避免资安漏洞。同时，鉴于碳交易的特殊性质以及参与主体的多样性，区域碳交易管理系统应在建立初期就与证监会、银保监会等监管机构协同，借鉴证券市场监管体系。在交易的管理机制方面，为免多头马车的弊端，也应尝试建立一套统一的管理系统。

最后，完善温室气体核算制度，建立区域碳市场长期数据库。EU ETS第一阶段和第二阶段均出现过配额超额发放或减排主体为规避罚款而倾向超额减量的情况，同时，体系内缺乏可靠的排放数据作为支持，导致各交易体系均出现配额超量分配的现象，引发碳价在短期内暴跌。无论是否处于市场机制转变的情况下，完善的温室气体核算体系、科学的减排评估系统和有效的减排成果追踪系统都是碳交易市场

有效运行的必要条件。京津当下的排放额度仍以免费核配为主，建议应尽早掌握区域内企业的温室气体排放量，建立一个排放量的长期大数据库，作为排放额度核配的依据。

参考文献

李丽红,杨博文.京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制研究[J].河北法学,2016,34(07):129-137.

黄晟,李兴国.京津冀协同视阈下河北省碳排放和碳交易[J].清华大学学报(自然科学版),2017,57(06):655-660.

Burtraw D.K.L., Munnings P.C., Weber P. and Woerman M. “Linking by Degrees: Incremental Alignment of Cap-and-Trade Markets.” RFF Discussion Paper. 2013.

Flachsland C., Marschinski R. and Edenhofer O. “To Link or Not to Link: Benefits and Disadvantages of Linking Cap-and-Trade Systems.” Climate Policy, 9 (4), 2009.

邬彩霞.国际碳排放权交易市场连接的现状及对中国的启示[J].东岳论丛,2017,38(05):111-117.

ICAP. Emissions Trading Worldwide: Status Report 2021[R]. Berlin: International Carbon Action Partnership. 2021.

张妍、李玥.国际碳排放权交易体系研究及对中国的启示[J].生态经济,2018(2).

张晶杰,王志轩,雷雨蔚.欧盟碳市场经验对中国碳市场建设的启示[J].价格理论与实践,2020(01):32-36+170.

朱潜挺,常原华,朱拾遗.国内外碳交易体系对构建京津冀区域性碳交易市场的启示[J].环境保护,2019,47(16):18-26.

[1] 数据来源：生态环境部,生态环境部通报6月和1-6月全国环境空气质量状况,https://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202207/t20220722_989445.shtml

[2] 李丽红,杨博文.京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制研究[J].河北法学,2016,34(07):129-137.

[3] 黄晟,李兴国.京津冀协同视阈下河北省碳排放和碳交易[J].清华大学学报(自然科学版),2017,57(06):655-660.

[4] Burtraw D.K.L., Munnings P.C., Weber P. and Woerman M. “Linking by Degrees: Incremental Alignment of Cap-and-Trade Markets.” RFF Discussion Paper. 2013.

[5] Flachsland C., Marschinski R. and Edenhofer O. “To Link or Not to Link: Benefits and Disadvantages of Linking Cap-and-Trade Systems.” Climate Policy, 9 (4), 2009.

[6] 邬彩霞.国际碳排放权交易市场连接的现状及对中国的启示[J].东岳论丛,2017,38(05):111-117.

[7] ICAP. Emissions Trading Worldwide: Status Report 2021[R]. Berlin: International Carbon Action Partnership. 2021.

[8] 黄晟,李兴国.京津冀协同视阈下河北省碳排放和碳交易[J].清华大学学报(自然科学版),2017,57(06):655-660.

[9] 朱潜挺,常原华,朱拾遗.国内外碳交易体系对构建京津冀区域性碳交易市场的启示[J].环境保护,2019,47(16):18-26.