浅析特殊时期村民宿产业发展的法律问题

浅析特殊时期村民宿产业发展的法律问题

杨和亭[,]

山东财经大学 山东 济南250014 [ ]

摘 要：乡村民宿在特殊时期具有独特的旅游优势，但目前我国乡村民宿存在无法可依、管理混乱、无证经营以及安全隐患等法律问题。通过加速立法、加强管理、建立备案登记制度和积极完善应对特殊时期危机管理体制，进一步推动乡村民宿产业发展。

关键词：特殊时期；乡村民宿； 法律规制； 有效管理

伴随着特殊时期的到来，“自然生态”和“身体健康”的生命理念进一步深入人心。特殊时期让旅游业的发展业态产生了巨大的变化，出境游锐减，跨省旅也渐次减少，在此情况下，回归自然风光与体验民俗的乡村旅游成为大家纾解心情的心仪选项，而乡村民宿作为乡愁文化的一个重要载体，也得到了越来越多的喜爱。

一、特殊时期时代乡村民宿发展的比较优势

由于特殊时期的散发状态，各地方的防疫政策时常变动，旅游者首先考虑的就是行程码的安全状态，惧怕由于特殊时期而被隔离静止在外地，就近的乡村游就成为选择的热点。而随着《亲爱的客栈》的热播和李子柒等网红名人的宣传效应，人们对乡村民宿愈加关注，其体验热潮也随之兴起。

同时，伴随乡村振兴战略的逐步深入，城乡差距逐渐缩小，农村交通、卫生、通讯等公共配套服务设施也得到了极大改善，旅游的“吃、住、行、游、购、娱”也因该特殊时期变化而随之发生改变。在特殊时期旅游的根本特点是：保障身体健康的旅游环境成为旅游者首先考虑的因素，团队旅游将呈现断崖式的下降，取而代之的是相对封闭的家庭好友自由行。因此，乡村民宿在特殊时期的旅游发展中，借乡村振兴的东风，有着独特的优势。

（一）乡村民宿的近距离规避了突发特殊时期的隔离静止管控风险

由于特殊时期的散发状态，各地的防控措施面临封控静止的可能，这就导致大家对远距离旅游的谨慎出行，避免滞留外地的风险。而不出市的近郊自驾乡村游，因为可以随时往返成为特殊时期旅游的热点，这就为乡村民宿带来了商机。所以，我们看到每逢节假日，不出市区的乡村旅游逐渐多起来，周末前往，周日返回，在乡村民宿住下来，体验农村的田野生活，亲近大自然，这是在该特殊时期随之出现的旅游新景象。

（二）乡村民宿的独立空间规避了交叉感染的风险

受特殊时期的特殊影响，让人们不再聚堆消费旅游，对食品安全和餐具卫生要求达到前所未有的高度。出于安全的考量，自助烹调的方式将会越来越流行。乡村民宿远离闹市区，独立院落的私密空间，避免了与陌生人的接触，同时可以自己亲手烹调食物，既安全又有趣，成为民众选择入住乡村民宿的元素。

（三）乡村民宿的田野旅游体验缓解了特殊时期条件下导致的精神压抑

每次特殊时期过后，都是旅游的爆发性增长，但这次情况却有所不同，它是多次的各地的散发状态，给人们带来了过长时间的精神压抑，人们迫切需要在自然环境中释放压力。再者，由于目前的反复频发，大量室内旅游项目无法正常营业，而人群众多的大型娱乐项目也难以开展，这就为富有田野趣味的乡村旅游增加了市场机会。而乡村民宿作为历史文化和自然环境为一体的住宿体验，缓解人们压力的同时，也相对保证了健康安全，是特殊时期时代旅游的增长板块。

二、特殊时期时代乡村民宿发展存在的法律问题

    乡村民宿作为民宿的一大分支，同样面临民宿产业发展的共性问题，尤其是在法律治理方面。纵然在特殊时期，乡村民宿有其优势，但仍是需要加快解决不断出现的法律问题。

（一）在立法环节上，乡村民宿产业发展无法可依

结合世界各地的民宿定义，可将乡村民宿界定为：乡村民宿主人利用乡村地区特有的历史文化风情、自然环境与现代文化特色，以享受乡村特有的田园生活、体验乡村人文地理风情、感受真实乡村经济文化活动为目的，以合理的价格提供给客人当地特色的闲置农户住宅、农庄、农舍的多元化乡村旅游产业[1]。而我国的乡村民宿起步较晚，在台湾民宿蓬勃发展之时，国内一些企业开始在风景优美的地区尝试乡村民宿。以莫干山为代表的“洋”味乡村民宿瞬间走红，唐乡集团在全国租用农民住房开发的乡村民宿也成为网红打卡地，开启了我国乡村民宿发展之路。其后，农民看到了乡村民宿带来的可观经济效益，开始改造闲置房屋，融入了乡村民宿的发展中。所以，我国的乡村民宿从一开始，就处于自发无序的发展中，民宿业主边干边学，国家政府没有一个明确的产业规划，乡村民宿的立法是空白的，有别于立法比较成熟的正规饭店宾馆。直到2017年10月1日，中国国家旅游局发布了《旅游民宿基本要求与评价》，其中规定旅游民宿是一种小型的住宿设施。这就造成了民宿主体的“四不像”尴尬局面，既没有旅馆业的从业资格，也没有饭店业的从业资格，乡村民宿的主体资格处于夹缝之中。在无法可依的情况下，乡村民宿从开发到运营，无法解决与现行制度不匹配的矛盾，忽略地方特色，造成“一刀切”的局面，阻碍了乡村民宿的有序发展。以2017年多部委联合发布的《关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》为例，没有考虑乡村民宿的地方建筑特色，简单规定楼梯数量、客房分布与消防材质等硬性指标，使得大批古老建筑不合规，仅仅大理洱海民宿因不合规定，一夜关停了近70家，大量乡村民宿业主无法确定未来营运前途。

（二）在管理环节上，乡村民宿产业缺乏统一有效的管理机构

乡村民宿不仅仅是旅游住宿设施，涉及多部门的管理，五龙治水，各管各，没有形成统一管理，标准不统一，使得被管理的民宿业主感到被管理的头绪纷杂。出现问题，没有部门负责，互相推诿，不利于行政管理与问题的解决。对于乡村民宿经营者来说，由于无法掌握国家政策，盲目建设改造乡村民宿，缺乏信息沟通渠道，导致乡村民宿的无序发展。对于消费者来说，获得消费信息和消费投诉的渠道不明晰，导致消费者蒙受损失而得不到妥善处理，而在网上发布，进而形成舆情事件，造成政府管理的被动局面。

（三）繁杂的市场准入条件，导致乡村民宿的无证经营

我国的乡村民宿大多是利用自有住房改建的，因人力、物力以及财力等方面的匮乏，大多难以达到证件齐全，甚至无证经营乡村民宿也大量存在。目前，旅游者获得乡村民宿的信息大多来源于网络，网络图片信息与现实情况不符，夸大美化乡村民宿的基础设施，导致消费者的实际体验与预期严重不符。也正是由于网络营销的便利，消费者的负面体验传播面快速扩散，对于营运良好的乡村民宿也带来了恶劣影响，让乡村民宿的发展举步维艰。这些现象的背后折射出乡村民宿缺乏完备的认证资质标准，造成了经营主体资格的不确定性。一旦发生纠纷，因为营业资质的欠缺，导致消费者维权困难重重。

乡村民宿作为乡村旅游开发的衍生产品，在对其进行性质归类时，多数意见认为其属于广义旅馆业范畴。因此，从事乡村民宿经营活动，应当依法办理商事登记手续，并且民宿本身的选址、建筑等还需要符合一定的要求。对此，各地方因为国家尚未制定统一的准入条件和程序，所以尝试设置了地方标准。各地方对于乡村民宿的准入条件虽然相较于城市旅店、宾馆等有些宽松，其在设置思路与宾馆等并无本质差异。但程序设置的复杂性和高标准性，显然与乡村民宿及其经营者的实际情况不相协调。[2]

（四）在基础设施建设方面，急需提高安全性

在乡村振兴战略的背景下，我国乡村民宿迎来了发展的高峰，为了农民的增收，将闲置房屋改造成乡村民宿成为许多农村的乡村旅游发展要件，在此过程中，老化的基础设施问题凸显。首先是用电问题突出。夏季空调，冬季取暖需要大量用电，由于老化电线和配电不足，断电实有发生。再次供暖设施缺乏。由于冬天寒冷，只能用电取暖，造成阶梯电费的收取，大大增加了民宿经营者的负担。最后消防设施需要完备。由于许多民宿地处偏僻的乡村，道路狭窄无法满足消防车的进出，又缺乏微型消防车的配备，一旦出现火灾险情，难以第一时间灭火。

（五）新冠疫情防控导致的新问题需要法律规制

据携程数据，2022年清明乡村旅游订单占比较特殊时期前提升20%，城市本地居民预约乡村酒店民宿的比例达60%、同比增长35%。与此同时，由于反复突发，各地防控措施导致出行受限，预定房间无法履约，产生大量退款要求，乡村民宿经营者和消费者之间消费纠纷激增。特殊时期对乡村民宿的公共卫生安全设施提出了新的要求，合规经营考量着政府和经营者的管理水平，乡村民宿的开张也随着特殊时期的反复越来越难。

伴随各地特殊时期管控措施的落实，乡村民宿恢复营业后，有的地方要求民宿所有从业人员上岗时均需按要求佩戴口罩，并进行每日健康监测。所有入住客人必须提前进行网上预约，并在到店后签订《疫情防控承诺书》，健康码、行程码、48小时核酸检测证明等依然是入住民宿的基本条件。如何做好环境消杀、岗亭值守、核酸检测查验等准备，是特殊时期乡间民宿面临的新问题。

三、促进乡村民宿产业发展的法律对策

乡村民宿在特殊时期时代的发展空间巨大，需要解决法律规制不足的问题。加强立法，明确监管主体，完善市场准入制度，处理特殊时期管控常态化下的新问题。

（一）统一民宿产业立法，让乡村民宿发展有法可依

在乡村振兴战略背景下，乡村民宿作为产业振兴的新产业，各级政府给予了高度重视和大量资金投入，全国乡村民宿逐渐网络化、特色化。因此，从宏观层面上，为了乡村民宿产业的健康发展，需要建立全国统一的法律法规来统筹乡村民宿产业的发展。对于当下乡村民宿产业发展中存在的地方特色发展与现行法律不匹配的问题，应通过全面扎实调研，完善相关立法。

在地方立法方面，要充分考虑乡村民宿的地方特色和文化传统，发挥独特的乡村民宿产业价值，因地制宜，依照国家条例制定地方性法规和配套实施细则，不搞“一刀切”，有序推动乡村民宿产业发展。

以上海市金山区的乡村民宿管理为例，2017年9月29日，上海市金山区颁发的文件《金山区促进民宿业发展的意见 （试行）》对于乡村民宿准入界定了较为详细的程序。而随后不久，上海市人民政府办公厅转发市旅游局、市农委《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》则秉承“简政放权”的监管进路，通过 “告知承诺”的替代方式，实现政府由监管者到服务者的职能转变。[3]通过这种切实可行的地方法规管理乡村民宿，真正起到了法律的指导作用。2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》为乡村民宿的发展指明了组织保障条款，其中明确规定村民委员会和农村集体经济组织等在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济。乡村民宿作为壮大村集体经济的有效途径，充分运用《中华人民共和国乡村振兴促进法》中的条例，是乡村民宿发展的法律支撑。

（二）加强部门组织协调，高效统筹管理乡村民宿产业发展

在乡村振兴战略背景下，乡村民宿产业发展给农民增加了收入，带动了地方农产品的销售，改善了农村的基础设施，从主管部门来看，最多的相关部门是农业农村部，所以加强农业农村部门在乡村民宿发展中的组织协调作用是首选。乡村民宿涉及国土、消防、住建、质监、财政、公安、环保、金融、文化、水利、林业等部门，以农业农村部牵头，协调推进乡村民宿工作是基本工作路径，避免多头管理，无人负责的混乱局面。与此同时，充分发挥村集体组织管理作用，统一管理乡村民宿资产，公司化运营。以袁家村为例，将所有袁家村民宿纳入袁家村公司统一标准管理，共同打造袁家村乡村民宿品牌。

回顾我国乡村民宿的发展历程，云南丽江的管理经验值得推广。丽江政府把涉及乡村民宿的旅游要素集合到丽江民宿管理的平台上，游客在乡村民宿的资讯查询、消费需求预约和消费纠纷等环节都放到平台上，游客遇到的所有问题基本都在此平台上得到解决。这就是政府利用网络平台实现了统筹管理资源的作用，高效实用。

（三）完善市场准入制度，依法解决权益纠纷

乡村民宿产业由于大多是利用自家房屋改造，客人入住没有严格的登记制度，源头在于乡村民宿的执业证照不齐全。其主要原因在于缺乏统一的市场准入程序规则，没有明确的乡村民宿产业规划，而登记程序的繁杂更是阻碍了乡村民宿的市场准入。在此情况下，应采用简单易行的备案制，让乡村民宿经营者的申请备案登记负担减轻，让政府管理部门全面掌握乡村民宿的发展数量及分布基础统计资料，明晰掌握乡村民宿经营者的资质状况。从全国层面上，需要一部统一的乡村民宿管理办法。从地方层面上，结合地方特色制定地方民宿管理办法。有了完备的备案制乡村民宿资质登记，就从源头上管住了乡村民宿的住宿不登记和消费者投诉无门的管理乱象。

（四）加强基础设施的建设，提高乡村民宿运营的安全性

当前民宿中基础设施存在的最大问题是用电和消防隐患。

对于用电，主要是在夏季和冬季用电高峰期的断电和电价过高问题。通过调研，民宿业主提出如下解决措施：

一是政府协调供电部门，扩容乡村用电，摸排老化线路，扩容电路容量，从根本上解决用电安全隐患。

二是对于高峰期的用电梯度电价过高问题，能否通过电价补贴降低民宿业主用电成本。

三是冬季民宿取暖，可以考虑两个方案。用电取暖的通过电价补贴降低成本。同时可以考虑空气能的运用，在成片距离近的民宿集中上空气能，分户用表计量，这样，可以大大降低取暖成本。

对于消防问题，政府要在公共空间解决消防设施的短缺，尤其是微型消防车要配置到位。

（五）加强特殊时期危机制度管理建设，实现长效性发展

特殊时期改变了我们许多原有的旅游理念，将健康安全作为重要的考虑因素。同时，由于特殊时期防控的原因，近距离的乡村旅游成为热门的周末度假方式。健康安全与特殊时期防控因素叠加，对于乡村民宿的发展提出了卫生标准的要求。农村公共卫生设施的建设，就餐卫生措施的落实，餐饮食材的严格管控，都需要通过乡村旅游管理立法来规制。

任何事情的发展都是两面的，特殊时期虽然带来诸多不便，但同时特殊时期防控带来的大数据，也为乡村民宿的规范发展带来了契机。通过设置场所码和健康码，我们掌握了乡村民宿发展的准确规模和具体的消费者人数，为特殊时期时代的乡村民宿发展规划提供了详实的数据支撑。

特殊时期是乡村民宿产业发展的窗口期，也是乡村民宿产业重新洗牌的时期。我国乡村民宿发展虽然态势良好，但仍没有形成完整的体系。因此，需要加快立法步伐，从环境保护、经营用房、内部管理、建设规模、消防保障、办证程序以及部门监管等方面完善相应法律法规，从而促进乡村民宿健康发展。

参考文献：

[1]赵欢欢.乡村振兴背景下农村闲置住房发展民宿的法律规制[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2020，（1）：111-114.

[2]曾志华.乡村民宿政府监管的法治路径[J].怀化学院学报，2020，（6）：51-56.

[3]李璊媛，陈熔.供给侧结构改革下我国乡村民宿发展现状及法律治理研究[J].上海商学院学报，2018，（12）：80-86.

[ ]作者简介：杨和亭，1970年生，男，副研究员，山东财经大学工作至今，研究方向：思政。

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