关于不动产登记审查义务的思考

关于不动产登记审查义务的思考

杜季能

宣汉县不动产登记中心 

摘要：不动产登记制度在中国《土地财产权法》中享有举足轻重的地位。不动产登记的审核内容主要解决的问题是在登记机关受理登记时需要审核的内容。在现阶段，关于不动产登记与审查义务的理论研究仍具必要，但以立法论视角研究则比较可行。不动产登记时，须进行实质审核，并可通过不同的制度模式进行实施。

关键词：不动产登记；形式审查；实质审查

引言

众所周知，不动产登记制度在中国《土地财产权法》中享有举足轻重的地位。不动产登录审核工作的首要任务应保证登录权益的真实感、正确性，即登记簿中的权益人为真实的权益人。所以，在《物权法》的出台过程中，法律理论界就围绕着不动产登记注册机制建设的有关问题展开了积极的讨论。

一、不动产登记的审查方式

对于不动产物在登记中采取什么审核方法，以及登记部门对登记申请人要审核些什么内容，长期以来，一直是社会争议的焦点，法规中对不动产物权的登记条件和登记审核标准也缺乏统一的全面的规范，而各地所掌握的登记审核尺度也不统一，因此历来出现了二个方面的争议，即形式审核与实质核查。

1、形式审查。所谓的形式审查，也就是登记机关只检查申请者所提供的材料是不是符合条件的形式要求，而一旦认定这些申报记录的材料都合乎形式要求，就应当看作是合格的，而登记机关对申请者的登录申报也有权受理。也就是说登记机关在审核申请者的材料时，对于材料的真实性、申请人的申请意图以及可能会引起登录错误、登录纠纷等的问题均不审核，而登记机关也就不必现场检查、也不必了解相关当事人。其实，中国长期以来的登记注册审批制度就近似于形式审查，登记机关也只是坐台办事，审查了申请者提供的所有材料，但这种形式登记注册方法，有不少缺点，会由此而形成不少纠纷，各种反复登记注册的现状也在所难免，在现代社会，这种形式审查方法是无法适应人们交易需要的。

2、实质审核。即登记机关不但必须对申请者所提供的申报资格内容作出形式要件的审核，而且同时还应当负责审核申报资格内容的真实性，即使在特定情形下对法律关系的真实性也要加以审核，在通常情形下，登记机关都需要当场检查申报登记的不动产，并向有关当事人了解情况。但现在多数人看来，实质审核更有助于交易的安全。主张这个观念的人指出：一方面当时处于市场经济发展初期，法律系统还不够完善，市场信誉也相对不足，因此诈骗情况也时有发生。同时由于不动产市场交易涉案的数额也常常很大，稍有不慎便会给当事人带来很大的损失，所以实质审核也是十分必要的。另外，实质审核可以提高登记注册机关的责任心，更有利于增强登记注册的公示与公信力。

事实上，人们不管选择了哪一个形式登记的审核方法，都能说明自己的道理，并互有优劣。虽然形式审核方法有效率，但是存在着对交易的不安全性影响；而实质审核登记方法的安全性较高，但存在着对工作效率降低的影响。

二、探讨不动产登记审查义务的原因

《财产权法》第十二条规定了登记注册机构的职责，其实也是对登记注册机构在办理登记注册时应当承担的义务的规范，重点就是对登记注册机构审查义务的规范。该条较为概括地规定了查验材料、询问申请人、在必要时实地查看等义务，其间并未出现形式审查或者实质审查的字样。可以说，该规定比较模糊，因此，对于该条文的理解与阐释，便具有了解释论上的意义。

实践中做法与《物权法》规定不符。虽然新物权法在不动产登记问题上也做出了不少的重要规范，但现 实生活中登记机构的做法与法律的规定并不一致，即 登记机构并未按法律的规定履行相应义务。如《物权法》第十二条中，对登记注册机构的查询义务以及在必要时的实际检查义务等都作出了规范，但在现实生活中，很多城市不动产的登记注册机构一般都只对登记申请提供的有关建筑材料是不是完整作出了审核，全国各地的城市登记注册机构也基本都不会对当事人作出具体的查询，多数的城市登记注册机构甚至都不会开展实际检查。可以说，物权法规定的初衷在现实生活中 并没有得到有效实现。对此现象，有必要进一步分析。《财产权法》第十条中二款明文规定：“国家对不动产所有权实施共同统一登记管理的规章制度。统一登记的区域、登记机关和登记方式，由法律、行政法规条例”。事实上，鉴于国际不动产登记制度的复杂化以及中国现实生活的复杂性，《物权法》并未解决不动产登记中的所有问题，很多规定都较为概括，有的 仅仅给出了制度建设的指向。不动产登记制度，仍有赖于《物权法》的特别法——《不动产登记法》予以进一步完善。据此，对不动产登记与审查义务的研究有着立法理论上的积极意义。

三、不动产登记的审查内容

不动产登记的审核内容主要解决的问题是在登记机关受理登记时需要审核的内容，如申请者在进行办理登记工作时需要提供什么材料，政府需要做些什么工作，而登记机关又需要承担哪些义务等，使申请者的登记与申报工作才能顺利地得到完成，从而达到了其对不动产登记工作的愿望。因此，不动产登记的审查内容应该包含：

1、申请人提交的必要材料。登记机关有权核实申请者提供的必要材料。查验并没有说对全部的登记申请物料都必须查验准确无误，因此请求登记机构对全部物料都查验得准确无误，是相当难的事。为避免个别登记申请人变造登记注册文书、虚构交易资料等情形，在特殊情形下还必须对有关提交的物料加以核实。首先,要审查有关购买不动产的权利证书。由于不动产的权利证书如房产证等是由登记机关核发的，所以核实权利证书的真实性并不是个很大问题。但假如同一个房屋同时办了二次房产证，形成了一房二卖或者多卖，引起了购买人的严重经济损失，就绝对需要由登记机关负责。其次需要严格审查权利变化根据，包括有关不动产变化的证据材料，如买卖合同、遗嘱等。不动产使用权人的权利变化也必须有书面的权利变化根据，登记机关据此进行了权利变化登记。三是严格核查申请者的身份证明。由于二代身份证在发行后，被盗、假冒、变造的可能性已经大为降低了，但因为政府现在还无法及时和部门间进行信息共享，而导致办理机关对申请者的证件信息无法作出真实性核查，而随着现代市场经济的进一步完善，就需要逐渐进行部门间信息资源共享，以减少不必要的社会矛盾。

2、询问申请。登记注册部门问询申请的主要目的就是审查记录为申请提供的材料，并判断其是否属实。由于查询的重点内容是相关登记注册事宜，因此登记注册管理机构只需咨询与相关登记注册事宜相关的提问。在一般情形下，由于登记注册管理机构有一个固化的表单需要申请者如实填报，又或者是由登记注册部门的人员在咨询申请内容后真填报，因此申请者必须接受登记注册部门的查询，并如实答复相关提问，而假如登记注册部门不经查询就进行了错误记录，则并不能尽到责任。当然究竟谁才能担任被申请人，虽然法律上也不是明文的规定，但在现实生活中，也时常出现纠纷，但基本上都是由交易各方的协议，即：双方都在协议中明确规定，任何一方均应承担补办登记过户的义务，而其他人则据此可以行使要求对方补办登记手续的权力。不管是谁作为登记注册被申请人者，均应自觉接受登记机关的查询，并如实答复相关提问。

3、现场调查。不动产登记的审批流程中，现场调查非常关键，由于中国宪法并未明文规定登记机关在办理登记注册时必须开展现场调查工作，《物权法》仅在第十二条第二款明文规定：办理登记注册的不动产的相关情形急需相关材料予以证实的，登记机关可提出申请补齐相关建筑材料，在必要时也可实地检查。这一条款实际明确登记机关认为对于办理登记的不动产实际情况必须查询的，登记机关才会检查现场，而不是强制性规定登记机关应当检查现场。在现实生活中现场检查十分关键的，如有一屋二卖的情形，登记机关在受理登记时可以去现场察看情况，也就会了解该宗房屋是不是已经完成了一个法律上的买卖。若仅根据申请人的个人申请进行登记，则将会形成纠纷，进而引起利害关系人的重大损失，登记机关遇此情形可暂停登记，待纠纷终止后，再行重新登记机关注册。

四、对不动产登记审查义务模式的理解

学术界有关不动产登记审查义务模式的研究，一般可以从理解论与立法论二种视角加以梳理，前者指的是研究者对《物权法》第十二条要求的理解，后者指的是 对我国不动产登记审查义务在未来的制度建设上应 采取何种模式的回答。从法律解释论的视角，关于物权法第十二条中的规定又应该怎样理解，应该理解为形式审查、实质审查抑或其他，学界和立法机关给出了各自的解释。江平教授指出，如果登记注册部门认为对申报登记的不动产的相关情形需要进行证明的，也可要求申请人补齐材料，在必要时也进行实地检查。而从上述工作中我们可以看到，《财产权法》也采用了实质审查主义的管理模式，并给予了登记注册管理机构相应的调研权。这一规范是中国市场发展初期的必然需求，能够保障相关各方当事人的权益，又能够加强登记注册部门的职责意识，还能够提升登记注册的公示与诚信功用。王利明博士指出，《物权法》的条款具体列举了登记注册部门的职能，但该规定并没有具体规定登记机构的职责是实质审查还是形式审查。物权法的这些条款，其实都是采取了以形态审批为先，以事实审批为辅的审批方式。立法机关还指出，本条的前二款明确，并不是为了定义什么样是实质审核，什么样是形态审核，更不是去解决财产权法需要对不动产登记管理机构开展的实质审核或者形态审核问题，其制定是在认真研究当前不动产登记管理实践状况和听取当事人建议的基础上作出的，目的是使登记管理部门在相应的权力范畴内，正确行使职能，并尽量地确保如实、正确、有效地记录不动产物权的相关事宜、防止记录有误。

从立法论的视角，对不动产登记制度采取形式审查与实质审查二个模式的支持者大皆有之，且都提出了较为 充分的理由。倡导实质审核的专家学者指出，为什么要对不动产登记进行实质审核的主要理由是因为：首先，由于当前中国正处于市场发展初期，所以如果对登记注册事宜不加以实际审核，极易产生欺骗现象；其次，有助于维护交易当事人的合法权益；再次，能够增强登记部门的社会责任心；最后，增强登记注册的社会宣传与诚信功能。

在评价形式审查与实质审查之争前，就有必要明确一个前提性质的问题，即厘清形式审查和实质审查之间的含义，以确定二者的差异。只有在前提确定的情况下，才能进行接下来的评析与探讨。形式审核指的是登记部门只对当事人所提供的书面材料作出审核，如果材料本身无瑕疵,则不对材料本身的真实性进行审查，而直接依据材料所显示的内容进行登记。真实性核查指的是，土地登记部门应当对申请者所提交建筑材料的真实性承担实质调查和验证的义务，只有在所核查建筑材料无误的基础上，方可对不动产权利的具体变化作出记录。有关形态审核和实为审核相互之间的差别，理论界还有着各种说法，有的研究者从登记注册审核的范畴上对二者加以了划分，以为形态审核只是登记注册机关不检查登记申请人是不是与各种实物法上的权力关联相同，而只是检查登记申请人在登记手续、提交各种建筑材料等相关工作方面是不是合理、齐备；而实为审核则是不但检查登记申请人在登记手续上是不是合理，而且检查它是不是与各种实物法上的权力关联相同，以及各种实物法上的利害关系是不是合理。

五、对不动产登记审查制度建设的建议

不动产登录审核工作的首要任务应保证登录权益的真实感、正确性，即登记簿中的权益人为真实的权益人。这是由中国不动产登记系统的功能所决定的，同时，也是由于现阶段市场经济蓬勃发展的关键期，市场主体之间诚信度不高，需要保证交易安全等现实状况相符合的。因此，必须坚持对不动产登记进 行实质审查。而反对者所提出的，我国现有的不动产登记机构因人手有限和经费来源等问题而无法承担实质审查义务的理由并不能与不动产登记制度的根本宗旨 和现实国情相对抗，对于反对者所提出的问题完全可以通过构建新的配套制度予以解决。

总之，在不动产登记注册与审核权责的确定上，一要确定登记注册权限的准确性。二要顾及登记的效率问题。三要结合我国的现有情况采取相应的制度选择。

参考文献：

[1]如何理解不动产登记的形式审查与实质审查[J]. 汪水伟,张发德,张红育. 经济研究参考. 2017(64)

[2]如何理解不动产登记的形式审查与实质审查[J]. 兰州市不动产登记事务中心课题组. 发展. 2017(11)

[3]论我国不动产登记的审查制度[J]. 胡岚,丁再昌. 商. 2015(21)