新时期耕地保护的一些思考

新时期耕地保护的一些思考

郎静1,覃宇宁2

1重庆佳坤土地规划有限公司 重庆400000 

2重庆市国土整治中心 重庆400000

一、当前耕地保护政策要求

（一）国家层面要求

国家层面高度重视保障耕地保护工作，党中央、国务院先后提出了各项严格保护耕地的政策要求，从要求“像保护大熊猫一样保护耕地”到提出“长牙齿的硬措施保护耕地”的要求，目的就是确保18亿亩耕地红线不被突破，最终目的就是为了确保我国的粮食安全，确保中国人的饭碗要装中国人自己的粮食。

（二）地方落实情况

全国各省市县逐级签订了耕地保护目标责任书，将责任进一步压实到各层级的地方人民政府，各级地方人民政府通过责成各级规划自然资源部门实施补充耕地项目，垦造耕地，用于补充被建设占用的耕地，完成落实耕地占补平衡制度任务，具体实施的补充耕地项目包括土地整理项目、土地开发项目、土地复垦项目。近几年，笔者所在的重庆市为例每年完成补充耕地将近10万亩，为主城区及远郊外区县的地方经济发展提供了有力支撑，为保障粮食安全打下了良好的基础。

二、当前耕地保护模式及缺陷

全国实行一个耕地保护政策，执行的耕地保护标准不细致，未考虑南北方差异、东西部差异，未考虑山区，丘陵、平原等不同地形地貌耕地分布的差异，未考虑耕地利用的差异性，未考虑农作物种植结构特点，未考虑农作物种植生长特点，未考虑耕地利用多样化特性，未充分考虑耕地保护最直接落实者农民对耕地利用的切身利益诉求，对如何发挥耕地的多重价值考虑不足，对耕地保护缺乏有效抓手，对保护耕地与深度挖掘耕地附加价值的缺乏思考，未考虑如何利用现代先进科学技术有效加强耕地保护，耕地保护责任划分、目标设定、绩效考核，未能因地制宜设计、执行。

三、当前耕地保护存在的问题及原因分析

（一）认识不到位、重视不够

各级政府对耕地保护的认识不到位、重视不够，未能认真整合、统筹各部门的力量参与到耕地保护工作中来，规划和自然资源部门单家独户挑大梁，缺乏有效的抓手来督察各级各部门开展耕地保护工作，耕地保护难以严格落实到位。

（二）重补充、轻管护

为了完成每年的耕地占补平衡任务，保障地方发展的用地需求，各级规划和自然资源部门投入大量人力、物力、资金实施补充耕地项目，确实认真落实了占补平衡的制度要求，有力保障了地方发展的用地需求，但是，针对每年新补充的耕地，特别是原有的耕地的管理、利用缺充分的思考，并制定、实施强有力的耕地保护利用机制，导致每年都有数量不定的耕地被撂荒，而且这种状况逐年严重。对耕地撂荒问题没有引起的重视，思想上的懈怠，导致行动的滞后，对撂荒耕地的恢复、利用缺乏迅速有力地行动，耕地保护更多停留在文件上居多，管护责任难以落实具体责任人身上。当前的耕地管护责任的落实和考核，仅仅只落实到各级政府及规划自然资源部门，对于最直接的耕地保护责任人——农民，缺乏有效的奖惩、激励、考核机制，导致整个管护责任的落实效果很一般。

（三）重数量、轻质量

四、耕地保护对策思考

为了更好的落实耕地保护制度，首先，要理清国家耕地保护政策背后的深层次逻辑及目的，其次，要找准当前各项耕地保护政策的逻辑漏洞及短板，最后，针对当前各项耕地保护政策各类逻辑漏洞、制度缺陷，提出对应的政策补丁、改进措施。以下是笔者就前述问题的一些思考。

（一）国家耕地保护政策背后的深层次逻辑及目的。

我国是典型的地少人多国家，为了保障庞大人口的基本口粮需求以及社会各行业发展对粮食的需求，粮食生产尤为重要，而生产粮食最为依仗的资源就是土地资源，特别是土地资源中的耕地资源更是确保粮食生产的核心资源，要确保粮食生产，必须要有足够数量及质量的耕地资源，这是确保粮食生产的物质基础。纵观国内外历次社会暴动、变革，甚至改朝换代，无不跟粮食危机有着各种直接或者间接的关系。以美国为首的欧美粮食生产强国，也频频利用手中掌握的粮食作为其对外扩张和干涉、胁迫他国的强有力手段，每一次使出来，都杀伤力巨大，战果丰厚，少有失手。但是，今年以来爆发爆发的俄乌冲突，俄欧及俄美经济战争，俄罗斯凭借其雄厚的粮食生产、储备、供应能力，游刃有余的抗住了欧美对其各路绞杀、围剿，打出了漂亮的战略反击战，粮食再一次用实际行动向世人证明了其作为战略级“武器”是实至名归的，粮食是不亚于核武器国家安全战略基石之一。民以食为天，对于人口众多、耕地资源缺乏的我国来说，粮食安全再怎么强调都不过分，我党的施政理念是以人为本，以人民为中心，因此人民对于家中有粮，心中不慌，吃得饱，吃的好的基本诉求，就是我党的奋斗目标，只有人民吃得饱，吃的好，才能安居乐业，我党才能带领人民为了实现中华民族伟大复兴继续努力奋斗。因此，耕地保护关切到粮食安全，粮食安全关切到人民诉求，人民诉求关切到我党执政根基之本，执政根基关切到我党能否继续带领人民实现中华民族伟大复兴的使命。总之，耕地保护是我党我们中华民族伟大复兴能否实现等一系列伟大目标的基础之一，实至名归的基本国策。

（二）当前耕地保护政策的逻辑漏洞

1.耕地保护标准不细致，合理性、科学性不足。未能针对全国各地的差异情况，提出因地制宜的耕地保护标准。我国幅员广大，从北至南，跨越寒带、温带、亚热带、热带，从东至西，涉及湿润、半湿润、半干旱、干旱地带，耕地分布于山地、高原、平原、丘陵、坪坝地区，其中多数以旱地的形式分布在山地、高原、丘陵地区，少数以旱地、水田的形式分布于平原、坪坝地区，水热条件差异极大，耕地的分布形态、利用方式以及农作物种类，种植制度、种植结构等也大不相同。当前的耕地保护政策非常在强调严格保护每一分一毫的耕地，这是正确的，也是必须得的，毫无争议，问题在于，未根据全国各地耕地的差异情况出台因地制宜的国家层面的耕地保护规范和技术标准，全国各地在自主探索、实施时缺乏参照标准，国家层面在核定时同样缺乏标准参照，极大影响耕地保护的成效。

2.对耕地保护和保障农民权益、经济发展、乡村振兴之间存在的矛盾重视不足，思考不多，办法不多，一味简单机械地执行全国统一的单一耕地保护标准，耕地保护工作全国各地眉毛胡子一把抓，效果不怎么好。在当前的社会经济条件下，作为耕地保护一线主力的广大农民群众，其单纯从事粮食生产获得的收入是很微薄的，以种植1亩水稻为例，刨除种子、肥料及请人犁地、收割的费用后，1亩水田收获的水稻销售后的收入，基本和种粮食的成本持平，若算上农民自己投工投劳的费用，农民种植1亩水田的收益为负值，这是非常残酷的事实。换而言之，农民勤勤恳恳种粮食，尽心尽责地履行耕地保护的责任，但一年到头，除了保障了基本口粮之外，基本上是入不敷出的状态，发家致富就更是无从谈起，这是极不公平和残忍的现实。基于这样的现实，在广大农村地区，为了获取更好的劳动收益，以便让家人过上更好的生活，大量的青壮劳动力不愿意留在农村种植粮食，而是背井离乡外出务工，因为一名青壮劳动力外出务工一个月的收入，完全可以轻松购买一个三口之家一年的口粮。对于广大的农村青壮劳动力来说，留在农村种粮食获取收益或是外出务工获取劳动报酬，多数都会毫不犹豫地选择后者。耕地保护行政部门不充分认知、面对这一现状，而是单纯的依靠行政命令要求农民种植粮食作物，履行耕地保护责任，某种程度上是懒政行为，是对农民群众合法权益的忽视，最终没能取得良好的耕地保护成效。

近几年，在党中央统一部署下，全国脱贫攻坚工作取得了决定性的胜利，总结脱贫攻坚的成果经验，其中之一，就是全国各贫困地区在实施脱贫攻坚工作时，充分结合自身资源禀赋，大力发展特色种植业，宜粮则粮，宜特色种植则特色种植，不将耕地保护与粮食种植、特色农作物种植对立起来，而是充分考虑三者充分结合起来发挥更大的效益，提高土地附加价值，从而在极大的助推脱贫攻坚工作的同时，也很好地保护了耕地。

（三）下一步耕地保护政策、标准制定的思路

1.提高耕地保护的战略认识高度，认清其背后的深层次逻辑。耕地保护背后的目标是为了确保粮食安全，粮食安全背后关系到人心向背，人心稳定与否的问题，是直接与执政党执政根基牢固与否密切相关的问题，执政执政根基稳定与否事关国家安全，国家安全与否事关中华民族伟大复兴能否实现的问题，而中华民族伟大复兴与否和每个中华民族一份子的个人、家庭生活状态息息相关。因此，耕地保护工作，既是国家的责任，也是中华民族每一份子的责任。
2.切实加强党的领导及政府统筹。改革开放以来，个人的主观能动性得到了极大的释放和激发，促使国人的生产状态、生活水平、财富积累都到很大的提高，特别是站在改革开放浪头的一部分人，获得了前所未有的成功，至此，部分人自我膨胀，自认为一切的成功都是个人努力的结果，而忽略了党和政府在背后的巨大引领作用，事实上，个人无论取得多大成绩，都离不开党和政府在背后所作的引领和政策支持，正所谓，听党话，跟党走，有饭吃，有酒喝，只有紧紧跟着党的步伐走，才能不断取得更大的成功。另一方面，党和政府要加强执政能力建设，不断提高执政能力水平，根据时代的发展，直面新形势之下出现的新问题、新情况，脚踏实地、实事求是的开展分析问题、研究问题、解决问题。具体到统筹引领耕地保护、粮食生产工作上，党和政府必须做好统筹、协调、引领方面的工作，制定出科学有效的统筹制度、政策及措施。

3.打破部门利益分割状态，重构部门利益体系，结成利益共同体，整合部门资金、技术，做大做强耕地保护蛋糕，创建利益共享机制。在党和政府的统筹之下，将耕地保护、粮食生产作为规划和自然资源、林业、农业农村、水利、交通、环保、财政、发改等相关部门之间的共同工作责任及利益点之一，整合资金共同投入建设、建成之后进行利益的合理分配、共享，明确责任，避免分歧，形成合作机制。

4.从开源节流两个方面加强耕地保护、粮食生产。土地资源的总量是有限的，耕地资源的数量更是特别有限，是稀缺的不可再生资源，一旦被占用，要恢复、补充是很难的，因次，为了保护非常有限且稀缺的耕地，必须从开源和节流两个方面下功夫。

（1）节流方面，抓住占用耕地的大户，严厉管控其用地行为。从历年的耕地占用情况来看，城市扩张、工业园区建设是占用耕地的大户，而且对耕地占用基本是永久性的。本来，随着社会经济发展，城镇化推进是正常的社会经济发展需要，但是城市扩张为了降低成本，人为的把宝贵而稀缺的耕地资源，特别是基本农田的占用成本往低价值测算，进而大规模的占用最为优质的耕地资源用于城镇的扩张；另外一个占用耕地的大户就是各类工业园区建设。全国各地省、市、县、镇以发展工业的名义，不顾是否具备发展基础、条件、经济效益，征收大量最为优质的耕地、基本农田资源，转为工业工地后，重复建设了大量的所谓工业园区，其建成之后并未产生预期的经济效益，反而形成了群众所说的鬼城工业园区，部分甚至在修建之初，就因为种种原因形成了烂尾工程，远未发挥出预期的经济效益价值，反而是造成了大量的耕地、基本农田资源被白白占用、浪费。针对这两个占用耕地、基本农田的大户，一是从根子上禁止其占用耕地、基本农田用于城镇扩张、工业园区建设，只能占用耕地、基本农田之外的废弃、低效林地、园地、未利用地等用于建设；二是强化城镇、工业园区用地集约、节约用地标准；三是确实需要占用的耕地、基本农田的，严格落实占补平衡、增减挂钩，将废弃、低效的建设用地恢复为同等基本的耕地、基本农田。

（2）开源方面，先易后难，加强非耕地的整治，将其转化为高质量耕地。一是复垦、整治低效、废弃的各类建设用地，将其复垦为高质量耕地、基本农田，包括各类废弃、低效工业园区、老旧城镇区、搬迁后的农村宅基地等集体建设用地；二是在确保不影响整体环境质量的前提下，将废弃、低效的林地、园地、未利用加以整治，将其开垦为高质量的耕地、基本农田；三是采取生态、环境、土地整治等综合措施，将历史上曾经是良田沃土但因粗放利用、管理导致退化成为非耕地的区域复垦为耕地。

5.建立耕地保护、粮食生产平战转换、运行机制，两种状态下的目标任务考核指标分别制定。一是和平时期，遵循耕地所在地的气候、地形地貌、水热条件、耕地分布特点、作物种植结构，在确保粮食生产能满足基本供应的前提下，充分运用市场经济发展规律，在耕地上大力发展粮食、水果、蔬菜、中药材等农作物种植，丰富农产品种类供应，繁荣市场经济，大力提高耕地的附加值，促进从事耕地保护、粮食生产的广大农民群众能够切实获得应有的报酬，不断提高生产生活水平；二是战争时期，按战时粮食生产、供应的要求，短时期内，所有的耕地全部转用于粮食种植、生产，耕地保护的任务目标和粮食生产挂钩，即耕地上粮食的出产数量、效率为耕地保护的目标。

6.改进、创新耕地保护制度、标准、任务认定考核机制，将耕地保护和粮食生产相互挂钩，即将耕地保护任务目标，量化为粮食生产量。根据我国各地耕地所在地的气候、地形地貌、水热条件、耕地分布特点、作物种植结构特性，作物种植制度、耕作制度等因地制宜地制定耕地保护制度、标准，针对平原、高原、山地、丘陵、平坝地区耕地分布情况，制定针对性的耕地保护制度、标准。作为粮食主产区的平原、平坝地区，严格保护每一分一毫的耕地，严格规定种植粮食是其唯一的利用方式及耕地保护认定目标、标准；高原、山地、丘陵等非粮食主产区，耕地保护的目标、标准则定位为在确保自身基本粮食供应的前提下，允许各地大力发展蔬菜、水果、中药材等地方特色农作物种植，满足社会主义市场经济需求，促进产业发展，提高农民收入，助推乡村振兴。

7.加大耕地质量、粮食作物品种、产出率的科技研发投入，提高耕地单位面积的粮食产出的数量、质量。一是耕地数量只是确保粮食生产的基本物质条件，要更好地完成粮食安全的任务，在严格确保基本耕地数量的基础之上，必须加大提高耕地质量、粮食作物产量的科技研发，力争在同等的耕地数量的基础之上，实现单位耕地面积的粮食产量不断得到提高，这是确保粮食安全的关键；二是针对当前广大农村量缺乏青壮劳动力的情况，需要加大现代农业机械的科技研发投入，逐步实现农业生产、粮食种植机械化、自动化，不断降低劳动强度，提高劳动效率，逐步全面实现传统手工作业向现代机械化、自动化生产的转变。

8.完善并严格耕地保护、粮食生产相关法律法规，建立高效执法机制。一是我国的土地管理、耕地保护法律法规已经走过了几十年的历程，几十年来，特别是改革开放以来，社会经济生活的各个方面都发生了十分巨大的变化，土地管理、耕地保护工作中也出现了很多新的情况，需要针对出现的新情况开展研究，查漏补缺，在此基础上对现行土地管理、耕地保护开展更切合实际的修订和完善，更好地促进土地管理、耕地保护和社会经济三者的协调发展，更好地确保粮食安全、国家安全、助力中华民族复兴的伟大梦想；二是法律、法规、政策、制度是用来规范人的行为的，只有知道、掌握了这些知识，大家才会去执行、落实，因此，土地管理、耕地保护、粮食安全方面的法律、法规、政策、制度制定好之后，就需要强化宣传、普及，力争让社会各界，每个公民都知法、懂法、关心法律法规，进而自觉执行法律，维护法律，主动承担起耕地保护、粮食安全的责任；

三是法律、法规、政策、制度必须严格执行才能树立权威、真正发挥作用，因此必须营造有法必依，执法必严的氛围。同时，要建立、强化公平、公正、高效的执法机制，既不贪赃枉法，也不放过每个违法违规行为，建立奖惩激励机制，做好惩恶扬善的工作。