H市政府融资平台经营风险问题与对策--以债务视角分析

H市政府融资平台经营风险问题与对策--以债务视角分析

王超

安徽相润投资控股集团有限公司

摘要

通过介绍H市政府融资平台经营债务状况，并且从经营债务规模风险、债务融资渠道风险、债务资金投资回款风险的角度，立足政策理论结合现状问题分析；最后结合问题分析从债务规模风险、债务融资渠道风险、债务资金投资回款风险角度出发提出问题对策。

关键词：债务风险；债务规模风险；债务资金风险

一、经营债务的现状及问题

（一） 债务规模风险现状

1.H市政府融资平台债务规模增幅增量持续变大

债务规模不断上升，存量债务巨大，风险不断攀升。据统计自2012年至2020年期间合计的债务规模分别为8亿元、15亿元、75.79亿元、117.11亿元、133.07亿元、167.18亿元、218.46亿元、441.42亿元、506.07亿元。数据显示，H市政府融资平台债务规模增幅逐年显著扩大，增量明显增加，上升趋势明显。从“43号文”发布至今乃至今存量债务大致可以分为以下三类:一类是2014年未纳入清理甄别认定范围的，一类是2015年以后因承担地方政府融资功能而新产生的隐性债务，一类是平台公司自身市场化行为而形成的企业债务。H市政府融资平台累计一年内到期的贷款为190亿元，款项偿还以财政性资金为主，占86.97％，靠自身收益偿债的贷款仅占23.4％。2015年以前，H市政府融资平台（公司）类型以公益性为主，资金来源单一，债务偿还以地方政府补贴为主，独立偿债能力有限。

2.债务规模接近国际警戒线

按照国际标准进行比较判断：一是债务率，年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。二是负债率，年末债务余额与当年GDP 的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。三是偿债率。当年还本付息总额与当年政府综合财力的比率。经查数据表明，Ｈ市政府融资平台虽然没有超过国际标准警戒值，但是在负债率指标上个别年份已经超历史峰值，接近警戒线，由此显示H市政府存在一定债务风险。

3.债务规模结构性风险凸显

截止2021年12月底，H市政府融资平台负债为506.07亿元，比2014年年底的负债167.18亿元，增长202.71%，三年翻了二倍。从融资平台的债务构成来看，融资平台的偿息债务包括长期有息债务和短期有息债务，具体来说，长期有息债务包括长期借款和长期债券，短期有息债务包括短期借款、应付短期债券、应付票据、1年内到期非流动负债，根据笔者统计分析，截止2017年底，H市政府融资平台的有息债务有315.28亿元，比2014年年底的有息债务103亿元，增长了3倍。

4.债务规模期限结构不匹配，债务偿付压力加大

一是H市政府融资平台数量在上升，但增势不大。H市政府融资平台数量依然有所增加，但增长的态势不大，主要是市级平台增长数量较大。融资平台类型以城市投资建设类为主，在未来的3-5年是平台到期债务偿还的高峰期。除了县级和区级融资平台，其他融资平台贷款额呈负增长趋势，不良贷款彻底清除。新《预算法》生效后，H市政府融资平台贷款增速得到了一定程度的控制，表现出风险可控的态势，但随着偿债期限的来临，如果融资平台不及时转型，培育自身的财源，偿债基金匮乏，资不抵债的偿债风险依然得不到根除。

二是H市政府融资平台（公司）即将迈进偿还债务集中期，偿还规模量大。根据统计数据显示，2018年和2019年是H市融资平台（公司）债务比较聚集到期的时间阶段，偿还的债务规模明显大于前几年。

（二）融资渠道风险现状

1.债务融资渠道单一

从上表可以看出，发达城市融资平台的融资渠道涵盖债权融资、股权融资、资源性融资等多种类的融资方式。回顾H市政府融资平台的主要渠道是银行信贷。

2.债务内源性融资尚未起步

H市政府融资平台未开展内源性融资途径，主要是开展外源性融资途经。开展外源性融资途径的主要方式是间接融资，少有开展直接融资。在间接融资方式中，从未有开展首次上市募集资金(IPO)、配股和增发等股权协助企业融资活动，多数是借助银行、非银行金融机构进行债权融资活动。

从融资渠道获取的债务量看，H市政府融资平台大部分债务来自银行等金融机构贷款，并且银行信贷融资具有：融资成本比较高、每次获取的资金量比较少、借款展期频繁等特点；H市政府融资平台存在长期通过“借新还旧”模式来弥补偿还债务资金缺口，还款来源依赖银行程度高，偿还压力大。

3.融资信用评级级别低

据统计H市政府融资平台的信用评级情况，最高的信用评级为AA,并且只有唯一一家。信用评价为A级有1家、为BBB级有4家、为BB级有7家、为CCC级有4家。按照比例分析，信用评级从高到低排序，AA级。

4.融资渠道规划设计不足

截止目前，H市政府融资平台共有20家，由相应级别的财政或事业单位出资设立的，从理论上定义为独立的企业法人组织，必须具备健全的组织管理制度与运行机制，但是实际上，却与现代化企业管理机制背道而驰。据统计H市政府融资平台的内部规章制度建设情况看，大部分融资平台内部的管理机制并没有健全，内设组织机构设置不够科学合理、缺少制约、责权不明。在人才队伍建设上，融资平台人员配置不够科学，缺乏专业的融资人才，对融资业务不够系统和深入的认识，对融资渠道没有系统的规划，在实际操作过程中更是缺少章法、责任不够明晰，融资效率低下。

（三） 债务资金投资回款风险现状

1.H市政府融资平台营业收入占比刚性债务低，存在还款风险

随着土地整理和基础设施建设项目的持续推进，公司刚性债务快速扩张，已积累较大的偿债压力;公司基建业务投入资金规模大，非筹资性现金流持续呈大额净流出状态，资金平衡对外部融资的依赖度高。H市政府融资平台2011-2017年刚性债务分别为55.83亿元、83.02亿元、87.67亿元、112.63亿元、141.64亿元、374.27亿元、432.79亿元，而对应的收入为18.79亿元、16.26亿元、14.72亿元、13.44亿元、43.38亿元、44.55亿元、80.37亿元。从营业收入占比刚性债务比例分析，按照年度依次为：33.66％、18.54%、16.79%、11.93%、30.62%、11.59%、11.90%、18.57%。

2.H市政府融资平台现金流政策依赖度强，不可持续

H市政府融资平台主要承担城区土地开发、基础设施建设、经营小规模的物业资产出租、安保业务，其营业收入和毛利均主要来源土地开发业务，随着土地财政的影响，国家改变投融资思路，对H市政府融资平台影响很大。从现金流量表分析，融资平台可以通过经营活动、投资活动、筹资活动等方式产生现金流。

H市政府融资平台投资活动现金流反映部分土地平整及市政基建代建项目资金投入，而相关业务实现收入又全部纳入经营性现金流核算，因此H市政府融资平台投资性现金流一直处于大额净流出状态，2015-2017年分别净流出21.70亿元、60.19亿元和62.98亿元，主要由于投入较大规模工程项目建设资金。

3.H市政府融资平台投资项目公益性强，运营能力弱

Ｈ市政府融资平台主要是开展代建项目和土地业务。各项业务虽然均有一定的利润空间，由于不再确认盈利空间较大的土地整理收入，受政策影响较大，代建项目变相增加政府债务，也面临着巨大的政府债务风险，叫停概率极大，势必造成融资平台投向的项目存在停摆的风险。

4.H市政府融资平台资产结构流动差，存在变现风险损失

从资产构成看，Ｈ市政府融资平台的资产主要集中于其他应收款、存货、其他流动资产、投资性房地产和其他非流动资产等，主要为平台持有的土地资产、基础设施项目及拨付的工程款，以及拨出的委托贷款，变现能力均一般。

二、H市政府融资平台经营风险的对策建议

（一）加强对H市政府融资平台债务规模风险控制

建立合理的平台管理和运作机制。一是明确平台公司职能定位。融资平台作为一个正常运转的市场企业，是地方政府的融资主体，而非行政管理部门，它应坚持企业化管理运营模式，自负盈亏。二是完善融资平台法律法规。我国地方政府融资平台的发展就像摸着石头过河，尚未建立起一套完整的法律法规体系来制约和规范融资平台的发展，导致多数平台在融资过程中会遇到无法可依的局面。三是规范融资平台的管理结构，统一经营框架。为了使融资平台的管理更加规范化，融资平台应改变目前这种混乱的管理局面。融资平台的法人不应再由地方官员兼任，而应由专业的管理人员担任。这样不但能够防止地方官员在管理过程中发生权力“寻租”的行为，还使融资平台的管理更加规范。

加强项目投资风险控制，降低债务压力。一是项目实施前，公司应该要通过市场调研、专家评审、实地考察等防范项目投资的风险。二是项目实施后，应该在保证质量的基础上，减少建设时间。同时建立投资项目退出机制。企业最终的目的是盈利，必须考虑投资成本和收益，如果某项目被长期持有，而该项目资金又无法收回，如果没有其他资金来源，企业就有可能陷入被动和困境。所以，企业应该建立相应的投资退出机制。这样才能有效降低企业的债务压力。

（二）完善并丰富H市政府融资平台债务渠道。

1.科学制定融资结构，调整好内源性融资和外源性融资比例。科学搭配股权融资、债权融资、资源性融资、混合型融资的结构、比例，精准计算各类融资渠道的成本、期限和还款风险，最优化的实行融资主体利益最大化，确定内源性融资和外源性融资比例。开创内源性融资方式。首先，从内部自身发力，着实做强做大地方政府融资平台，创造出更多的利润，上交更多的税收，充盈地方政府财政收入。其次，做好融资平台利润留存。在企业利润再分配上，可以加大盈余公积金留存比例的方式增强内源性融资力度，同时加大固定资产折旧，促使核心技术升级换代，提高企业的科技含量，正循环促使企业的内源性融资。再次，加大员工持股计划，实现内部员工的资金计提，实现员工与融资平台共同成长、共享收益。

2.减少融资环节，降低融资的成本，提高直接融资的比例。一是推行PPP模式。随着中央要求坚决遏制隐性债务增量，尤其是50号文、87号之后，平台公司以社会资本的身份参与PPP项目，以期能够通过转换身份，能够利用聚集到的更多的赋闲资金，充分发挥资金的作用。通过建立优质的PPP项目库，创新发展PPP模式，多元化实施应用PPP。实施PPP项目资产证券化，提供多样化服务。二是加大信用体系的建设，建立更广泛以信用为基础的融资环境，摒弃按照完全抵押、担保的模式进行融资；加大对信息造假的处罚力度，提升信用的违约成本；扩大股市与公募资金的发展。三是“用好增量，盘活存量”使用好银行信贷资金。一要保证总量的适当供应。二要解决结构的问题，使这些资金能够真正流到需要支持、需要强化的领域和企业。三要清理“通道”、“过桥”问题，进一步引导同业、理财、委托贷款等业务健康发展。四要缩短融资链条，进一步提高信贷审批效率，简化信贷审批手续，减少贷款额外成本。

3.坚持“融资”和“投资”两条路平衡发展

H市政府融资平台发展依靠“融资”和“投资”两条腿，两条腿走路，不能出现瘸腿，不一般长。一方面融资平台融资不满足投资的需求，不仅会造成项目的搁浅，严重的而且会造成一系列的社会问题，危害政府的公信力；另一方面融资平台融资超预期项目投资的需求，不仅会造成资金闲置，而且会二次产生资金搁置的风险。广开融资门路，实行多元化融资，承接融资多元化的支柱，是有消化融资坚持的后盾，是有与之相匹配的多元化投资业务，是有实现“融资”和“投资”运行相得益彰的模式。总之，“融资”和“投资”做到平衡发展，力争实现帕累托改进效用。

4.广开融资门路，搭建H市政府多元化融资平台

地方政府融资平台以融取资金满足政府建设基础设施资金需求为首要责任。系统性地谋划融资渠道是地方政府贯彻融资任务总体要求，实现融资目标的有效措施。打通股权融资、债券融资、资源性融资、混合融资多种类融资渠道，不仅能够缓释地方政府财政缺口难题，而且能够为城市的发展注入多元资本的活力和生机，进而缓解地方政府盲目依靠银行举借贷款的风险压力。

H市正处在产业结构转型发展机遇期，H市政府融资平台积极谋划符合国家产业政策的项目，争取国家新兴战略产业政策的倾斜，争取到支持国家新兴产业的财政转移资金，是弥补资金缺口的方法之一。

（三）加强H市政府融资平台的投资回报风险防控

1.规范投资项目，适度投放资金

一是地方政府每年度规划项目时，要实事求是地谋划适合城市发展现阶段的项目，建设项目实施预备库，不仅充分听取专家论证意见而且要广泛开展听证会，公开全面把控融资方式、资金投向、项目情况，受市民监督。二是在项目建设过程中，发改委、建委、审计局等相关主管部门，从严承担主管责任，不能因为基础项目就放松监督。三是每年度计划财政预算时，要坚持“量入为出适当赤字”的思路，预计全市项目建设性质、投入资金规模、期限，有效配套资金。项目建设后，加大对项目资金的抽查力度，及时向市民公布项目建设和资金使用情况。通过“事前听证、事中监管、事后公告”的方式约束项目投资。

2.强化成本控制

一是寻求稳定业务来源，改善业务现状，减少政府补助、业务的依赖，刺激利润增长。H市政府分类推进融资平台业务，围绕“资源整合平台、资产盘活主体、基金集结通道、资本运作平台”主线，建立在H市政府盘点存贷量，对未来财力进行规划的基础上，对项目进行包装时候，分类按照轻重缓急，进行优先选择能够产生现金流的项目。一方面实行水平多元化发展，重点在于利用现有市场，采用不同的技术来发展新产品，增加产品种类，实现规模化，提升投资收益。另一方面垂直一体化发展，重点在于在产业链上通过对上下游企业进行整合和约束，便于精细化运营，扩大经营性收益。融资平台围绕主要业务实现由“空壳”转向实体经营。二是通过资源的合理配置、融资模式的选择，提高项目审批效率，强化业务协同性的同时，还需借助业务优势不断提高利润，提高现金流经营水平，进一步提高资金的使用效率。

3.实施动态管理，强化绩效评估管理

政府建立动态可调整的投资回报机制，对项目的后期运营效益进行评估，充分挖掘项目后续运营的商业价值，并根据条件、环境、政策变化及时调整完善。根据专业机构的评估结果对项目完成后的价格、收费标准、运营年限进行论证，确保政府补贴适度，提高项目收益，防范中长期财政风险。改变以地方GDP的每年增长完成率作为地方官员每年政治考核中分值最高的一项硬性指标，地方政府考核模式有新的举措，适度改善考核分值占比，并把所有的政府平台公司经营情况也一并纳入考核，地方政府成立越多的平台公司，考核的范围就越广，只有重视了，各级地方政府才会认真考虑风险管控的问

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