佛山市城镇低效土地整治问题与对策探讨

佛山市城镇低效土地整治问题与对策探讨

罗亚维

广东华远国土工程有限公司，广东广州 510080

摘要：城镇空间快速扩张，带来粗放、低效用地模式，建设用地无序蔓延扩展，不断挤压蚕食农业和生态空间。佛山市经过“三旧”改造等措施，盘活建设用地，提升了土地开发强度和利用程度，但仍存在城镇空间挤压农业与生态空间、用地布局不合理等问题。因此，本文提出建立动态监管机制，全程信息化以严格控制城镇空间扩张；逐步推进城镇空间整治，合理调配用地结构布局；对低效用地再开发，提高土地集约利用程度，为促进佛山有序推进城镇低效土地整治提供科学参考。

关键词：佛山市；城镇低效用地；整治；再开发

1 绪论

改革开放以来，我国处于经济高速发展时期，城镇空间快速扩张，随之产生较多粗放、低效用地模式，严重影响土地利用效率。同时，城镇建设用地不断向外无序蔓延扩展，不断挤压蚕食农业和生态空间，不利于我国耕地保护和生态环境保护[1-2]。因此，推动城镇低效用地再开发已成为提高土地利用效率、优化用地布局、促进城市发展的重要途径[3-4]。

根据《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发﹝2013﹞3号）可知，城镇低效用地主要是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地[5]。佛山市作为最先开始整治城镇低效用地的城市之一，通过实施“三旧”改造取得多方肯定的成效[6]，有效盘活了现有建设用地，提升了土地开发强度和利用程度，促进了区域、城乡、产业用地结构优化，促使工业生产空间和城市生活空间进一步优化配置[6-7]。但佛山的城市发展中关于城镇空间挤压农业与生态空间、用地布局不合理等问题依旧凸显，佛山城镇空间的资源利用效率仍具有一定的提升空间。因此，本文先梳理了佛山城镇低效用地存在的问题，立足佛山实际情况，提出了针对性的解决对策，为佛山城镇低效土地整治提供可行性的科学参考。

2 佛山市城镇低效土地整治问题分析

2.1城镇空间迅速扩张，农业与生态环境受挤压破坏

在2005-2018年期间，佛山市城镇建设用地的增长幅度较大，农用地与其他土地的面积及其占土地总面积的比例均所有下降。作为制造业强市和特大型城市，佛山市在过去快速发展进程中，工业与城镇建设用地扩张迅速，不断挤压侵蚀农业空间和生态空间。具体表现在：城镇、村庄、道路建设不断蚕食农用地，使得不少农用地被建设用地分隔，失去空间上的联络，阻碍了农业专业化和规模化推进。同时，中心城区内的生态用地大幅减少、以零星山头的形成成孤岛式存在、生态要素连通性降低，严重破坏了城市生态系统。而且，由于城市建设发展会采用混凝土、石材砌筑等硬质化工艺，或大量使用玻璃墙膜等，导致城市雨水消纳能力下降、自然生物环境严重受损、生物多样性下降。

2.2城乡功能混杂，用地布局不合理

佛山市改革开放以来长期依赖村镇主导的集体用地低成本快速开发，产业用地比重高，土地利用方式和土地利用结构不尽合理。同时，佛山市缺乏统一规划的“村镇产业型”城镇发展模式，导致城镇用地布局分散、村级工业园数量多，产业类型混杂，形成了土地功能混乱、利用破碎、边界模糊与效率低下的局面，不利于连片生态用地保护和城市组团式、串联式发展，用地空间布局仍欠统筹协调。例如，从工业用地上看，2019年佛山市工业用地面积占比超过城市现状建设用地面积的30%，超过《城市建设用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》中规定工业用地占城市建设用地比例25%的上限标准，较国外发达国家城市5-10%的比例高出二十几个百分点。在我国实施建设用地“双控”的背景下，工业用地比例的过度扩张，势必会使居住、商业服务及交通、市政基础设施等各类用地空间的减少，导致城市用地结构不合理。

2.3城镇空间低效利用，土地集约程度较低

2020年佛山市工业增加值约为23037.41亿元，单位工业用地的产值为5033万元/公顷[1]；与国外发达国家相比，新加坡2007年工业用地产出达到4亿元/公顷，东京为1.5亿元/公顷，伦敦为9760万元/公顷，约为佛山市单位工业用地产值的2~8倍。而且，“三旧”改造图斑中涉工矿仓储用地的面积占全市工矿仓储用地的30%以上。由此可知，佛山城镇大量的建设项目均存在不同程度的粗放用地现象，重复建设、低水平建设和土地闲置等问题仍有遗留，使得城镇土地特别是城镇工矿用地低效利用问题日益突出，其经济密度和投入产出效率仍待进一步提高。

3 佛山市城镇低效土地整治对策

3.1建立动态监管机制，控制城镇空间扩张

按照系统性、整体性、协同性的总体要求开展佛山“城镇低效用地整治”平台的构建，以进行城镇低效用地整治的全程动态化、信息化、可视化监督管理。在佛山城镇低效用地整治工作中，须坚持先规划、后建设，严格规划许可管理，未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。组建专家咨询委员会，对佛山城镇低效用地整治工作实施过程中出现的重大事项和问题进行评议，提供科学决策参考意见。

实现佛山城镇开发边界与规划项目的精准落地，并根据实施情况及时上图入库更新。通过平台，实行常态化监督检查与专项检查相结合的监测和评估制度，定期通报佛山各地城镇低效用地整治的执行情况，并建立规划动态调整机制。健全城镇低效用地整治的评价和动态监测体制机制，构建城镇空间变化监测体系，完善调查监测指标和网络，全面及时准确掌握佛山城镇低效用地整治的实施动态，严格控制佛山城镇空间无序、高速扩张。

3.2逐步推进城镇空间整治，合理调配结构布局

佛山应在保障耕地数量稳定与质量提升、限制建设用地扩张等的约束下，综合运用政策措施、规划措施与工程措施等相结合，逐步清理不适宜建设区域与不适宜农业生产区域的用地腾退，并通过用地规模的腾挪与土地用途的转换等，合理调整佛山城乡各类用地的布局，适当退还生态空间，明晰城镇发展边界与城乡用地功能结构。持续推进“三旧”改造整治工程，盘活现有低效建设用地，提升土地开发强度和利用程度，促进区域、城乡、产业用地结构优化，优化配置工业生产空间和城市生活空间。

创新完善城乡增减挂钩与用地规划条件变更机制，结合生态空间内不合理、低效能建设的清退复垦等工作，按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的思路，强化“存量+增量+流量+容量”联动，探索通过土地利用方式转变与用地结构布局调整，促进佛山城市发展转型的实施路径。具体地，充分应用土地整治手段，在城市更新改造过程中，优化调整存量用地的结构与布局，并合理提升容积率等，以腾出用地用于道路、学校、医院、绿地、环卫、保障性住房等公配建设，有利于解决城镇居民公共服务不足、交通拥堵、住职分离等问题，充分保障各类用地，以达到合理调配城市用地布局的目的。

3.3对低效用地再开发，提高土地集约利用程度

通过政府主导与市场主导相结合，合理规划佛山低效用地再开发方向与布局，在主要城市化地区开展低效用地再开发和空间品质提升行动，推进存量低效用地空间特别是产业空间聚集发展，加强公共服务设施和基础设施配套建设，改善佛山城镇内的投资、生活环境，促进城市有机更新，提高佛山城镇用地效率和空间品质，改善提升城市的美丽度、宜居度与安全度。

同时，佛山应继续有序推动“三旧”改造项目，通过建设用地规模指标腾挪、土地置换、拆旧复垦、规划调整等手段保障项目建设用地需求。支持和鼓励“三旧”改造项目整合周边低效零散建设用地、生态或农业用地进行成片连片整治提升，提高城镇用地的集约利用程度。

4 结论

佛山市的城镇建设用地迅速扩张，不断挤压蚕食农业与生态空间，一定程度上导致了农用地分隔破碎，生态系统的连通性受到破坏。同时，由于缺乏统一规划，使得城乡建设用地结构混杂、边界模糊、效率低下。针对上述问题，佛山应建立动态监管机制，控制城镇空间扩张。其次，通过“三旧”改造等措施，逐步推进城镇空间整治，合理调配结构布局，优化城乡各类用地的配置，系统解决城市发展问题。最后，加强与创新低效用地的再开发，提高佛山城镇土地集约利用程度和国土空间品质的提升。

参考文献：

[1]王洪芹.城镇低效用地再开发存在的困境与对策分析[J].科技创新与应用,2022,12(16):155-158.

[2]赵巍,赵金枝.国土空间规划背景下的城镇低效土地整治对策[J].住宅与房地产,2021(31):253-254.

[3]陈郁青,朱高龙,王旭东,涂锦.城镇低效用地空间格局及再开发模式研究——以福州市为例[J].城市发展研究,2021,28(09):13-17.

[4]连恒,仲星,韩丛波,党军勇,贾明明.国土空间规划背景下城镇低效土地整治研究[J].安徽农业科学,2020,48(24):247-249.

[5]杨少敏,李资华.城镇低效用地类型和认定标准探讨[J].中国国土资源经济,2021,34(02):42-48.

[6]林坚,叶子君,杨红.存量规划时代城镇低效用地再开发的思考[J].中国土地科学,2019,33(09):1-8.

[7]袁奇峰,李刚,薛燕府.快速城市化地区土地发展权的演化及其空间效应研究——以佛山市南海区狮山镇为例[J].南京师大学报(社会科学版),2022(03):120-131.

[1]数据来源：广东省佛山市统计局网站http://www.foshan.gov.cn/gzjg/stjj/index.html