国土空间规划设计与城市更新路径探讨

国土空间规划设计与城市更新路径探讨

张静

武汉市规划研究院  湖北武汉 430000

摘 要：城市更新是城市进入存量阶段实施规划的主要方式和重要手段。在进行城市更新过程中，将规划定位在国土空间规划体系中的详细规划范畴，结合地区实际的建设用地减量背景和存量特点，明确以规划街区为基本单元、以存量建筑为主体的城市更新工作思路，能够最大化地发挥国土空间规划统筹引领作用，搭建多元利益主体参与平台，释放规划与土地政策红利，有效推动城市新发展。

关键词：国土空间；规划设计；城市更新；路径

一、国土空间规划设计的内涵及意义

国土空间规划是在调查评价自然资源的基础上，为优化空间布局，提升空间利用效率，协调资源需求和经济发展和谐共生，提高空间品质，对动态变化的国土空间布局、秩序、所涉及人类活动等要素所做的整体部署和战略安排。国土空间规划主要是综合考量区域人口、资源、经济、社会、环境等全要素的基础上，对提升国土空间质量、转变国土开发利用保护模式而对区域空间格局进行的整体谋划，是国家空间发展的行动指南，体现国家意志。国土空间规划通过协调部署国土资源开发、利用、整治、保护等人类活动，达到资源环境保护与经济社会发展协同共生的目的，是一项指导和管控涉及国土空间各类活动的国家级政策，具有综合性、战略性、引领性的特征。国土空间规划具有明显层级性的公共政策，以实现人口、经济的高效空间集聚、保障国家粮食安全底线、实现国家生态安全为目标，以加强区域间的联系互动、推进区域间资源流通为主线，以提高空间利用品质、提升空间利用效率为核心，对生产空间、生活空间、生态空间等所做的战略性谋划与安排。国土空间规划其核心要义是将多个规划协同在统一的二维空间上，以统一的技术标准、时序安排、空间功能为技术基础，协调安排国土空间全要素，制订管制规则，合理有序划定生产、生活、生态空间，使得国土功能实现最大化的活动。国土空间规划是对国土空间开发、治理、保护进行的合理布局和战略安排，其是国家调节空间秩序、优化资源配置、管控空间活动的一种手段和措施。

为解决规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长等问题，国家自然资源部建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。国土空间规划分为国家、省、市、县、镇(乡)五级层面和总体规划、详细规划、相关专项规划3种类型，是对生产空间、生活空间、生态空间格局的开发、利用、治理、保护、修复在时间和空间上因地制宜进行的统筹部署和战略谋划。国土空间规划作为全新的纲领性规划具有战略性、基础性、权威性、严肃性、约束性、统一性、融合性、全面性、前瞻性的特点.

二、国土空间规划设计下城市更新的特征

1、多层级的规划体系。根据城市更新工作要求，对应国土空间规划构建的从总体规划到专项规划再到详细规划的“五级三类”规划体系，城市更新规划应包括专项规划和详细规划两个层级。在国土空间总体规划的指导和约束下，编制城市更新专项规划，对城市存量用地的二次开发与保护利用进行战略性综合部署，以解决城市发展问题，实现城市发展战略目标。在城市建成空间进一步划分城市更新单元，编制详细规划，作为实施国土空间用途管制、核发建设项目规划许可、进行各项建设等的依据，统筹安排拆除与重建等活动，规范城市更新项目落地实施。

2、多维度的规划目标。城市更新对应经济、社会、文化等三个维度的需求，城市更新规划的经济目标要能体现提高土地利用效率和促进产业升级转型，社会目标要注重提高公共服务水平和城市生活品质，文化目标要坚持地方文化遗产的保护与传承。尤其是在维护社会公平方面，城市更新规划具有公共政策的基本属性，应通过精细化的更新配套政策，引导市场贡献更多的公共利益，为片区功能提升、环境再造提供所需的土地和空间；将底线控制、功能引导等不同的调节方式灵活组合成为公共政策杠杆，把契合不同发展阶段诉求的公共利益落实到各阶段的城市更新改造中。

3、协商式的规划方法。对接国土空间规划“三区三线”管控要求，城市更新面向城镇空间内的存量建设空间，存量空间存在着多样的空间布局，包含着复杂的权属利益关系，常规分配式蓝图规划的技术路径无法解决土地增值收益再分配、市场参与机制等难题。城市更新规划只有尊重既有土地格局和权属关系，给予市场主体合法权益充分保障，通过政府、企业、原权利主体等多方协调，多轮利益博弈，才能确定可实施的方案。

4、不断转型的规划方向。城市更新作为城市治理的重要途径，涉及城市发展的方方面面，需要城市更新规划有效适应城市更新的实际需求，充分融入城市治理体系，合理拓展规划统筹和协调的范畴，积极探索城市治理机制创新路径，系统谋划城市更新中的内生动力培育、财政和资金引导、基层治理体系改革、长效管理维护机制建设、配套政策支持等，以促进共建共治共享的现代化治理格局构建。城市更新作为城镇化发展阶段的必经过程，是国家层面的重大决策部署，也是国土空间规划体系的重要组成部分。新时代背景下，急需探索提炼具有前瞻性、系统性、实施性的基础框架，为不同城市提供城市更新规划的经验总结和关键技术工具，形成基本共识，有效推动城市更新行动，促进城市转型发展。同时，也应鼓励各地在基础框架和基本共识下，结合地方实际开展多元探索和创新，逐步形成契合自身发展特征和治理语境的城市更新规划体系。

三、国土空间规划设计与城市更新路径探究

1、加速多规融合开展顶层设计。多规融合主要是要求在对相应的城市地区展开规划时，要着重强调国民经济发展、社会发展规划、城乡规划、环境保护、文物保护、综合交通、水资源、文化、社会事业规划等各个内容之间的衔接，在具有高度统一性的平台上，建立相应的控制内容，为整个设计工作提供大致的工作方向，确保能够实现城市地区空间布局的优化设计和城市土地资源的合理配置，最有力地展现出政府良性的空间管控水平和卓越的治理能力。通过适当的总结与反复的检查，将相应的数据内容全部输入到互联网平台上加以储存，研究出可利用、可推广、可普及的设计方案，在探索完善城市地区空间规划体系的同时，建立相关的规划内容衔接协调各个要素与机制内容，令整个顶层设计工作相稳定性、有用性、可利用性靠近。

2、强化规划统筹能力的国土空间规划体系建设，重点要做好以下方面：一是集成“一张图”系统并共享给各部门和社会。信息透明是规划发挥引导作用的重要方面，信息共享可以有效引导各部门对项目作出安排和进行市场投资。特别是要重视国土空间规划现状“一张图”的信息集成共享，将批而未供用地、供而未用用地、收储用地、低效用地等信息，以及政府掌握的可用于招商的办公厂房（社会、人口、教育、医疗、文体）等信息集成上网，再叠加产业定位等招商信息，形成“招商地图”，有效引导市场投资。二是做好近期实施规划和年度计划。这是落实总体规划目标，进行部门和空间责任分解的重要抓手。通过五年实施规划与发展规划的对接，引导片区集中开发建设；通过年度计划主动策划生成项目，有效对接国民经济和社会发展年度计划，加强对资金、土地和行政资源的统筹引导，强化城市空间的统筹能力。三是围绕建设项目运作流程，做好要素保障和规划服务。

3、搭建多元协商、开放共治的平台，统筹发挥政府、市场、公众的协同作用。在政府引导方面，以政府投入公共空间整治、轨道建设、重大项目建设等多种方式撬动多元资本参与，以点带面，统筹推动地区更新；在市场主体方面，重点是激发市场投资活力与更新动力，以疏整促转型带动区域发展，提升资产价值；在居民参与方面，重点是加强街镇党建引领基层治理，更新前问“需”于民，更新中问“计”于民，更新后问“效”于民；在社会支持方面，实行责任规划师负责制度，依托专业技术支持，构建协同治理、良性互动的城市更新治理组织体系。总之，国土空间规划体系构建宜遵循城市建设发展的底层逻辑，深度嵌入建设项目运作的全生命周期，强化规划服务和空间要素保障，才能提升规划对建设项目的统筹能力，这是国土空间规划体系构建的关键。

结束语

综上所述，国土空间规划是新时代推进国家空间治理体系和治理能力现代化的重大战略举措，科学完善的国土空间规划对空间格局优化、资源要素合理调配、资源环境协调发展等具有重要指导意义，在规划阶段，要确切的根据不同城市的实际状况，对规划目标、实施手段、发展方向进行优化组合和关联配置，源源不断地展现该城市的核心特征。（最后一段应增加城市更新内容：城市更新促进了城市空间体系的融合发展，城市存量土地的弹性发展，完善和丰富了国土空间规划体系）

参考文献

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