发展新型农村集体经济存在的问题及对策研究——以甘孜州理塘县查卡村为例

发展新型农村集体经济存在的问题及对策研究——以甘孜州理塘县查卡村为例

谢蓉，达哇次仁，李晓林，马银军

中共甘孜州委党校 四川 康定 626000

摘要：新型农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是对传统农村集体经济的全面改造升级，是全面落实乡村振兴战略与巩固脱贫攻坚成果的重要保障。但是由于目前发展农村新型集体经济面临诸多制约因素，特别是甘孜州理塘县查卡村海拔高、基础薄弱、资源匮乏、产业单一，发展村集体经济的动力不足、条件不足、激励不足。要想发展壮大新型农村集体经济就必须建立完善的土地流转和产权定价制度，建立健全农村集体经济组织，加大政府投资力度和金融机构支持，抓人才培养计划，探索多种类型的农村集体经济实现形式和路径。

关键词：新型农村集体经济  土地流转  混合所有制经济

基金项目：中共四川省委省直机关党校一般调研课题（援彝援藏专项）“发展新型农村集体经济存在的问题及对策研究——以甘孜州理塘县查卡村为例”（项目编号：SCJD2022DYZX08）

作者简介：谢蓉：甘孜州委党校经管高级讲师；达哇次仁：甘孜州委党校行管高讲，管理教研室主任；李晓林：甘孜州委党校法学高级讲师；马银军：甘孜州委党校人事科科长。

2017年党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，将“壮大集体经济”作为实施乡村振兴战略的重要内容。2018年出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，又提出“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”、“发展新型农村集体经济”等，这充分表明发展壮大农村集体经济在实施乡村振兴战略中的地位和作用。党的十九届五中全会再次强调“发展新型农村集体经济”是全面推进乡村振兴的重要内容，意味着农村集体经济在新时期乡村振兴战略实施中仍将继续扮演重要角色，发挥重要作用。2021年中央一号文件提出：要发展壮大新型农村集体经济，基本完成农村集体产权制度改革。发展新型农村[1]集体经济，是对传统农村集体经济的全面改造升级。传统的农村集体经济，主要是劳动者的劳动联合，而新型农村集体经济不仅包括劳动者的劳动联合，还包括劳动与土地、资本、技术、管理等多种生产要素的联合和融合，进而共同促进农村混合所有制经济发展。同时新型农村集体经济在集体产权、集体资产家底与成员资格的认定上更为明晰，并能充分运用现代化的管理模式，实施多元化的经营策略。但是由于目前发展农村新型集体经济面临诸多困难，特别是甘孜州地处偏远、海拔高、气候恶劣、经济基础薄弱、市场发育滞后，发展农村新型集体经济更是上下交困、举步维艰。甘孜州素有伸手就能触摸云端的天空之城、“世界高城”之称的理塘县更是如此。就理塘县查卡村而言，平均海拔4187米，自然环境恶劣、气候复杂多变，资源匮乏，农耕地少，属典型的纯牧业村，是没有虫草资源、没有大型牧场、没有牲畜的“三无村”，因本地土住村民少，大部分从外地入住本村，被人们称为“飞地村”或“流浪村”。该村曾是全国扶贫连片地区深度贫困村，全村100户280人，其中贫困户36户126人。2018年7月派驻贫困村驻村工作队，在州县乡党委、政府的坚强领导下，在帮扶单位的关心支持下，第一书记团结带领驻村工作队的同志和全村党员干部，克服重重困难，利用当地地热温泉资源，高海拔“天空之镜”，把温泉旅游和露天星空民宿打造成全村的龙头产业和农村新型集体经济的示范，实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。

一、甘孜州理塘县查卡村发展新型农村集体经济面临的困难

（一）面临的困难

1、发展农村集体经济资源少，发展总体滞后。查卡村实行包产到户的家庭联产承包责任制以来，绝大部分土地、林地和牧场资源都已分给个人，留存集体的资产非常少，仅存量了一些荒山、荒坡，可开发利用的资源就更少。查卡村除了温泉资源、“丁真效应”，其他集体经济资源少、留存少，集体经济发展规模小、发展总体滞后。

2、发展农村集体经济认识缺位，集体观念淡薄。查卡村村干部由于长期受家庭联产承包责任制生产方式的影响，加之在开展农村农业工作中过分注重“分”的思想，对发展农村集体经济认识缺位，加之村干部和村民长期受地域和文化水平限制，思想保守、观念落后，小农意识强、小富即安，村民逐渐脱离了集体思维，导致集体观念淡薄。同时在生产方式上重家庭分散经营，忽略集体统一经营。查卡村至今未入股农户尚有23家，现在看到入股户年年分红，主动想入股，但受多种因素限制和影响，暂时未参与到集体经济组织中，这样既阻碍集体经济的发展壮大，又影响整个村的村民共同富裕。

3、发展农村集体经济筹融资比较困难，缺乏配套资金。查卡村资金筹措非常困难，财政资金补助有限，金融扶持政策不足，有效抵押担保物较少，发展村集体经济很难从金融机构融到资金，筹融资困难重重，加之其他配套资金缺乏，发展集体经济资金得不到相应保障，要想扩大经营规模，积累不足、启动资金不足。

4、发展村集体经济人才资源紧缺，专业人才匮乏。查卡村发展集体经济，主要靠县、乡政府引导，村具体实施，集体经济项目从立[2]项到工程管理、财务核算等基本都是靠驻村工作队干部担当和负责，本村干部及村民文化水平普遍较低，缺乏专业知识和技能，发展村集体经济本地人才资源紧缺，专业人才匮乏，懂集体经济组织构建和企业化管理模式的人才更少。

5、发展农村集体经济形式少，路径相对单一。由于川藏铁路和铁路交通枢纽尚在建设中，川藏铁路经济带尚在论证中，格聂山——毛垭片区山地旅游也刚完成规划。查卡村除了利用当地温泉资源发展温泉旅游，利用“世界高城”“天空之镜”发展星空帐篷等，其他集体经济形式少，路径单一。温泉旅游、星空民宿等洗、游、乐、吃、住、行尚未整合、尚未融为一体，经营较分散，经营成本高，服务质量较低，项目效益低，分红少，产业链短。

（二）原因分析

1、发展村集体经济的动力不足。由于我国村干部体系属村民自治体系，游离于国家公务员体系之外，。村干部往往没有政绩压力和升迁激励，因此从职位升迁方面来看村干部没有动力发展村集体经济。同时村干部把大部分精力投入到村上其他事务，对集体经济发展未引起重视，缺少充足的发展动力。一些村民对于集体经济并不了解，或了解甚少，没意识到发展集体经济的重要性。加之农业生产周期长，农业比较效益低、增收少、增收慢，农业苦、农民累，所以许多村民为了短期收益，为了赚取更多财富，情愿弃农经商，选择去城里打工挣钱养家，对当地发展村集体经济兴趣不高，动力不足。

2、发展村集体经济的条件不足。发展村集体经济受内部和外部因素制约，内部制约主要体现在：村干部的文化程度比较低，专业技术人才匮乏，人才外流十分严重等。外部制约主要体现在：农村产权制度改革还不深入，筹融资困难，财务制度尚不健全。由于发展村集体经济受内外部因素制约，条件不足，发展匮乏。

3、发展村集体经济的激励不足。有了村集体经济，村干部自然而然的就成了村集体经济组织的负责人，村干部肩上的担子就更重了，如果没有相应的激励政策和补偿，就会影响村干部建立和发展农村集体经济的信心，不能更好发挥和调动村干部的主动性和积极性，就更不能带领群众共同致富，没有“头雁”领航，那来“群雁”齐飞。对村民带头人和村民也缺乏激励措施，激励不足，坐以待毙。

二、发展新型农村集体经济的对策措施

（一）建立完善的土地流转和产权定价制度来充实村集体经济资产

要发展壮大新型农村集体经济，关键在有没有地，有多少地，地利用程度如何。作为查卡村，目前土地流转仅715亩，且主要流转是集体土地。查卡村如果要扩大集体经济规模，就要建立完善的土地流转和产权定价制度来充实村集体经济资产，即要深化农村土地制度改革，盘活土地资源。一是鼓励农村集体经济组织在符合规划的前提下，直接参与土地开发，或者参与联营、联建、入股等多种形式来开发存量的建设用地。查卡村村民没有耕地，只有林地，林地基本没有流转。所以下一步在加大集体土地流转基础上，逐步将村民林地入股分期加[3]以流转，以增加集体经营用地。二是在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市；三是按照2018年中央一号文件的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，允许腾退宅基地转变为经营性建设用地，直接入市或以“地票”形式间接入市；四是逐步缩小征地范围，从而为农村集体经营性建设用地入市提供空间。土地是财富之母，只有将土地和资金、人力资本等生产要素相结合，通过创新，提高全要素生产率，提高土地溢出效益，从而才能达到帕累托最优。

（二）建立健全农村集体经济组织，实行“政经分开”来激发内生动力

    2015年国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》首次提出建立健全农村集体经济组织，实行“政经分开”。由于我国在人民公社时期形成的“政社合一”体制至今未能得到应有改革，导致村“两委”代理行使集体经济组织职能，集体经济组织与村“两委”的关系混淆不清、职能界定不清、“政经不分”。所以下一步查卡村应建立健全农村集体经济组织，实行“政经分开”来激发内生动力。

首先要推行职责分开。明确村党支部、村委会、村集体经济组织的职责，村党支部、村民委员会、农村集体经济组织三类最重要的基层组织职能不同，性质各异。在处理农村集体经济组织与村“两委”的关系上，在坚持“党是领导一切的”这一原则基础上确保农村集体经济组织能够独立自主开展生产经营活动，加强集体资产经营管理，完善法人治理结构，确保集体经济组织成员所有权、参与权、监督权和收益分配权等。其次要推行人员分开。村党支部、村民委员会、村集体经济组织负责人不宜简单提倡“一肩挑”，村集体经济组织的负责人应由该组织民主选举产生，依照相关法律和章程开展经营管理活动，维护集体资产权益。再次要推行账务分开。对村党支部、村委会、村集体经济组织要分别建立财务制度，实行分账管理。同时村民在生产和生活中逐渐树立集体思维和集体观念，统一思想和认识，增强主人翁的责任心和责任感，激发发展集体经济的内生动力。

（三）加大政府投资力度，积极协调引导金融机构来解决筹融资困难

在财政资金投入上，政府每年要安排一定数量的专项资金，积极整合各项涉农资金，采取补助或奖励的形式，将相关的扶持资金与各类惠农项目进行有效的结合，对集体经济组织管理的项目进行优先安排。政府部门要积极协调引导银行、信用社等金融机构，解决村级集体经济发展项目融资困难问题，加大对村级集体经济发展项目的小额贷款贴息扶持力度，积极落实好农业贷款风险补偿政策。继续开展帮扶活动，保障村级集体经济的正常发展。要做好村级集体的财务管理与监督。建立完善的财务管理制度，对各项资金进行核算、建档进行统一管理，进一步推动农村实现规范化的管理。要加强对村集体经济资金的源头、过程和专项的监管，即将集体经济资金来源、使用、分配写入村集体经济法人组织章程，按照现代企业的法人治理结构，建立自主决策、自主经营、自负盈亏的现代企业制度。设置股东会或股[4]东代表大会、董事会、监事会。监事会负责内部监督，引入审计和群众等外部监督机制，将村集体经济发展情况纳入县级巡查内容。按规定定期公示村集体经济核算情况，并报乡（镇）党委审核备案，以确保集体资产不流失。

（四）抓人才培养计划，通过自身培养和外来引进来补充专业人才匮乏问题

一是加强农村集体经济组织带头人培养。首先加强当地农村基层党员干部综合能力培养和班子队伍建设，建立一支想干事、能干事、干成事的村级集体经济领导班子。其次要重视第一书记和住村干部的培养，特别是第一书记，他们是“头雁”，“头雁”领航，“群雁”才能齐飞。要多关心关爱体贴他们，在物质和精神层面多激励，让他们能干事、干出成绩，真真让老百姓得到实惠。再次，通过甘孜州职业学校和职业学院有针对性的定向招生培养农村专业人才。二是引进综合性人才，懂技术、懂管理、懂经营。选优培强大学生村官、外出务工返乡创业青年、退役军人及高素质、具备经营管理能力的优秀人才进入基层，建设村级后备干部队伍“储备库”，发展储备人才力量和加强党建资源融合互通。三是加强农业专业人才援藏干部的交流和实干，援藏干部不能流于形式，不能因下步提拔而援藏，要有农业专业知识，要有实干精神。

（五）探索多种类型的农村集体经济实现形式和路径来增加农牧民收入

1、抓园区建设，促进乡村产业融合发展。农业园区作为资金、科技、人才等要素集聚的载体，能促进区域品牌集聚与企业集聚，能把生产环节、加工环节、流通环节、销售环节等链接起来，构成完善的产业链，以延长产业链来增加农牧民收入。查卡村应结合州委、州政府提出的全域旅游发展战略和理塘县着力打造“一山一镇一湿地”三个核心景区，全面构建“三核、一城、两路、五区”全域旅游布局，加快发展融入格聂山——毛垭片区山地旅游和毛垭草原湿地观光核心区，村两委班子立足区位优势和旅游资源禀赋，以集体温泉开发建设为抓手，着力打造全县最具特色的“温泉小镇”。查卡村可将温泉、帐蓬等产业融为一体，融合发展，一体推进，加大宣传力度，打响“ 温泉小镇 ”品牌，“星空帐篷”招牌，招商引资，引入城市工商资本，吸引知名企业建立股份合作公司，在原有集体经济组织基础上进行股份合作、公司化运作和现代化管理，因地制宜，精准打造，提升查卡村的影响力和知名度，力争实现洗、游、乐、吃、住、行为一体的全方位旅游服务项目，真正把查卡村打造成乡村旅游的示范村和318国道最美村寨，让该村的经济效益和社会效益跃上新台阶。

2、抓外力引入，促进“飞地经济”健康发展。新型农村集体经济组织将土地等资源性资产和房屋、设备等经营性资产入股，“飞地”投入资本、技术、管理等要素入股，采取股份合作机制，让各要素充分联合和融合，即实现各方资源的高效整合，共同致力于实现集体资产增值。“飞地经济”实行自主经营、自负盈亏，风险共担，利益共享，按股分红。引入外力可以大大缩短发达地区与欠发达地区之间的差距，为村集体经济发展赋能助力，实现“飞地”共赢。查卡村可争[5]取援建资金，利用当地地理区位优势和资源禀赋条件，利用2027年川藏铁路通车，围绕铁路车站建站点的辐射带动作用，建立格聂山——毛垭片区山地旅游“飞地”经济联合，将资本和本地资源结合，尽早促进山地旅游的开发和利用。

3、抓产权建设，有序发展农村混合所有制经济。发展壮大新型农村集体经济，首先要明晰产权关系，其次是流转资产权益。要进一步深化农村集体产权制度改革，明晰产权主体、产权范围，赋予农村集体经济组织特别法人资格，使其成为真正的现代市场竞争主体，提升农村集体经济组织市场主体能力，推动集体资产的运营功能。农村集体资产股份权能，明确农村混合所有制经济中集体资产范围，在城乡融合发展的背景下，让资产权益有序流转起来，共同促进农村混合所有制经济有序健康发展。查卡村可将集体温泉、乡村旅游、牧草种植、蔬菜大棚四大产业进行整合，发展混合所有制经济，明确集体和个人产权归属及身份，并办理产权证书，按产权和股份参与集体事务的表决权及决策权，按股分红及集体提留，留成的公积金归集体用于集体发展公共事业或扩大集体经济规模。

总之，发展壮大新型农村集体经济首先调动村两委干部积极性，充分发挥广大群众内生动力和主观能动性，增强农村发展后劲。同时积极主动争取国家政策和资金扶持，坚持和完善东西部协作、对口援助、社会帮扶等制度。建立完善的土地流转和产权定价制度，抓人才培养计划，抓园区建设，抓外力引入，抓产权建设，有序发展农村混合所有制经济。

[1] 中共四川省委省直机关党校一般调研课题（援彝援藏专项），项目编号：SCJD2022DYZX08

[2] 中共四川省委省直机关党校一般调研课题（援彝援藏专项），项目编号：SCJD2022DYZX08

[3] 中共四川省委省直机关党校一般调研课题（援彝援藏专项），项目编号：SCJD2022DYZX08

[4] 中共四川省委省直机关党校一般调研课题（援彝援藏专项），项目编号：SCJD2022DYZX08