TOD理念在中国理念的实践与反思

TOD理念在中国理念的实践与反思

梁轩

广州市城市规划设计有限公司 广东 广州 510030

摘要：TOD(Transit-OrientedDevelopment公共交通导向发展)理念始于美国建筑师对于解决城市问题提出的高密度混合社区的概念。该理念在解决城市无需扩张等问题方面在西方国家得到了普遍的认可与欢迎。国内TOD理念在上世纪九十年代 始于对香港“轨道+物业”模式的学习，经过数十年的本土化实践，已经形成了具备中国特点的TOD发展模式并取得了瞩目的成就。然而这种以政府主导的中国TOD模式仍然存在过度房地产化、难以解决交通拥堵等方面的问题。本文由TOD概念的发展开始，着眼于分析TOD在中国数个城市的发展的优势与劣势，并提出中国TOD模式的分析与反思。

关键词：TOD理念；中国TOD模式；房地产化

引言：中国改革开放以来，城市化进程快速推进。在人口、土地供应、交通拥堵的矛盾下，中国政府越来越关注美国建筑师提出的TOD（transit-oriented development）概念（Calthorpe,1993）。TOD是一种以公共交通（尤其是轨道交通）为主要导向的城市发展模式，主要体现在建立高密度、紧凑、高度混合的城市社区，并在周边设计方便行人的环境。通常情况下，TOD社区以公共交通中转站为中心，在800M的步行范围内连接高密度住宅和商业建筑。

优劣势分析

总的来说，虽然TOD最初是针对美国城市和地区的问题，但其价值已经在全球范围内得到了认可，尤其是在中国的应用取得了相当瞩目的成果，有效地促进了城市的发展。在优势方面，首先，TOD的应用在整合城市交通网络的同时，极大地促进了土地利用模式的转变，有效地引导了城市由单中心向多中心布局的转变[1]。由于TOD社区中居住区和商业区等城市功能的高度混合，这将在很大程度上限制城市功能的无序扩散，这体现在空间方面，就是沿交通走廊和车站的多中心城市布局[2]。

第二，TOD的应用有效地促进了区域经济发展，同时，也促进了城市基础设施建设。由于TOD概念最大的价值在于引入人流和场地周边综合开发的理念，这使得社会资本市场可以参与政府主导的TOD建设项目。在建设用地周边的同时，政府可以调整和控制决策（如改变容积率）、基础设施投资模式，从而引发土地增值的过程。此外，在中国的土地所有制下，政府也可以利用TOD的土地增值来补充其他领域投资的财政资金。

第三，城市之间的TOD建设将有效促进相邻城市之间的功能整合，形成经济走廊，促进区域经济发展。以广佛都市圈为例。在国家政策的协调下，覆盖两市的轨道交通于2013年底逐步建成，促进了两市居民的工作和生活交流。Spaiser分析了连接两座城市的轨道交通走廊，并指出，从空间发展来看，TOD在城市和区域之间的成熟，带动了城市空间的整合。一直以来，城市边缘地区往往被忽视，缺乏规划引导，在TOD的连接下，边缘地区也逐渐变得紧凑、集聚，这在很大程度上有效利用了城市土地，促进了城市间的经济交流与发展[3]（图1）。

图1.广州-佛山轨道交通走廊广州-佛山轨道交通走廊(Spaiser等，2017)

然而，随着TOD概念在我国的广泛应用，一些潜在的不足或问题也值得注意。根据TOD概念的定义，这是一种倡导公共交通优先的城市发展理念。在此基础上，周边的住宅建设应更加注重经济适用房的配置。事实上，在中国很多城市，地方政府推广TOD项目的目的是为了从TOD区域的土地增值中获利[4]。同时，由于缺乏长远规划，中国城市真正实现"交通导向"的很少。大部分规划以解决眼前的实际问题为目的，严重倾向于市场化发展。在过去十年的发展中，地方政府的"土地财政"模式往往追求快速收益。TOD社区的建设最终形成了只有富人才能购买的产品。以大连为例。虽然理论上经济适用房是TOD的有效组成部分，但大连在实施TOD的同时，并没有针对性的政策和措施来保证经济适用房的配置。已通过的经济适用房建设往往位于城市的边缘地带。另一方面，在房地产的推动下，TOD社区往往是为追求交通便利、重视私家车的富人服务的。与此相对应的是，那些不太会拥有汽车、更依赖公共交通的低收入人群往往被排除在TOD社区的生活之外。这与TOD的公共交通理念完全相悖，加剧了城市的交通问题。

其次，由于很多一线城市土地供应不足，在TOD模式深化升级的过程中，土地供应的压力会极大地阻碍交通站点周边的选址和建设。在这种情况下，政府往往会征用城市边缘地区的土地，导致城市边界进一步扩大。因此，对于一线城市来说，由于TOD的建设相对成熟，政府应该更加重视影响TOD质量的次要因素，如步行性设计、对私家车的限制等。对于二三线城市，由于土地供应相对充足，城市形态的发展尚未最终确定（图2）。政府应更多地关注这些城市的发展潜力。

图2.到2020年，所有大都市的城市地块、扩展用地地块和TOD地块及对应比例（Xu等，2017）。

分析与反思

通过对比国外其他城市的TOD案例，可以评价上述TOD理念在中国的成功应用和潜在问题：

（一）政府主导的优势

中国之所以有比较成功的方面，主要原因是政府对空间规划的积极主动和重视。由于中国大部分的城市土地都是国有土地，这为TOD社区的规划和建设提供了良好的土地基础。与荷兰相比，虽然TOD在荷兰已经成为一种时尚，但只停留在概念层面。除了阿姆斯特丹等几个比较有吸引力的TOD节点外，其他TOD节点普遍被认为没有吸引力，建筑空置率较高。经济危机后，地方政府在整体规划和规划建设协调方面缺乏足够的能力和投入，缺乏具有设计特色的TOD节点，不符合居民的喜好，导致国内的TOD项目不成功。

（二）集约利用土地的需求

由于TOD的概念来源于美国的城市发展，中国在应用这一概念时具有特殊的优势。由于中国城市人口密度高，对高度混合使用的城市土地的需求更加迫切。换言之，城市发展的规模和经济基础决定了TOD模式更适合中国当前的城市需求。在这一点上，与日本类似，日本的东京都等大都会区由于人口高度集中，经济发展支撑力强，形成了高质量的TOD模式。

（三）土地财政的依赖

其次，中国TOD规划的潜在问题主要体现在"土地财政"上。然而，巧合的是，美国和其他欧洲国家在发展中也面临着同样的困难。主要原因是政府追求快速效益：过度引入房地产资本来平衡TOD建设成本。其次，由于TOD建成区缺乏利益的再分配，即房地产开发商吸收了TOD建设带来的大部分土地价值收入。因此，TOD区域的建设效益有相当一部分应在未来按一定比例转化为政府收入，以补充经济适用房的建设成本。例如，美国的TOD项目比较重视经济适用房的建设，认为经济适用房是保证TOD项目成功的关键因素。此外，借鉴阿姆斯特丹TOD所倡导的自行车接驳模式，配合步行可达性和无障碍设计的改进，也将是我国未来TOD发展的积极方向。

参考文献

[1] R.Mu, M. de Jong/交通运输地理学报24 (2012)234-249

[2] Papa, E.， & Bertolini, L.(2015)。欧洲都市圈的可达性与交通导向发展。交通地理学报，47,70-83。https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2015.07.003。

[3] Tingting，Z. (n.d.).城市轨道交通的溢价效应与共享研究》.https://doi.org/10.27307/d.cnki.gsjtu.2019.000003.

[4] 张明，L. J. (n.d.).转运导向的发展》中文版.https://doi.org/10.27307/d.cnki.gsjtu.2019.000003.