PPP项目全生命周期政府寻租行为原因辨析

PPP项目全生命周期政府寻租行为原因辨析

黄浩浩

永信和瑞工程咨询有限公司 湖南 长沙 41000

摘要：基于寻租以及规制理论，利用系统动力学方法从PPP项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段分析政府寻租影响因素。结果表明，政府寻租行为发生的原因主要有六方面，分别是：法律法规不健全、公共监管参与机制缺乏、政府介入权行使不规范、缺少完备信息披露制度、寻租私人成本低风险小、项目监管机制不完善。基于上述原因，构建相应的政府寻租规制路径，为实现中国PPP项目规范化发展提供参考。

关键词：PPP项目；寻租理论；政府寻租；全生命周期；原因辨析

1 引言

为保障PPP项目在良好的环境下发展，财政部多次发文对PPP项目进行规范。但在PPP项目中，政府拥有绝对权利决定项目运营方、项目工程进度以及在整个过程中需要涉及到的各方面审批流程。如果政府没有严格按照审批规则进行审批，那么就可能会发生寻租的情况，致使公共利益受损，资源配置不均，最终导致PPP行业环境紊乱。究其原因，与PPP项目监管机制不完善、PPP项目法律法规等顶层设计不健全以及监管主体的职能交叉相关。鉴于此，本研究从PPP项目全生命周期的角度分析政府寻租行为的关键原因，保证PPP项目市场环境在规范中运行。

2  PPP项目全生命周期政府寻租行为原因辨析

2.1  PPP项目全生命周期政府寻租行为动力学基础

研究PPP项目全生命周期政府寻租行为的关键部分是要对模型边界进行明确界定，由于没有办法观测到全部的数据，无法在模型中将全部的影响因素反映出来。以“PPP全生命周期”和“政府寻租”为关键字在CNKI数据库上进行检索，阅读大量文献筛选得出政府寻租行为存在的阶段分别为：项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段。

2.2 PPP项目全生命周期政府寻租行为因果关系分析

系统动力学可通过系统中各影响因素间的复杂因果关系构建因果模型，研究系统内部动态发展规律。为探究政府寻租行为作用机理，首先要对PPP项目五个阶段子系统各影响因素间的因果关系进行研究。

2.2.1项目识别阶段

PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。此阶段可能存在一些政府官员或者部门为达到自身利益最大化而迫使社会资本向自己“进贡”。由于本环节缺乏信息透明和监管，某些政府官员会将一些意向开发项目纳入筛选范围之内，愿意付出代价贿赂与项目有关的人员，以便于从项目开始前的阶段就介入其中。

2.2.2项目准备阶段

由于本阶段缺乏PPP项目前期严格的监督，进而为政府寻租提供机会。委托代理和信息不对称、各部委发布文件内容冲突、评审专家专业性不高、评审制度不健全以及各利益相关者主体受经济利益的驱使等影响因素的存在，致使政府寻租行为进一步表现出来。

2.2.3项目采购阶段

在此阶段中可能发生的政府寻租行为影响因素为：缺少完备的信息披露制度，信息不透明；信息不对称；监管机制不完善；惩戒机制不健全、对寻租的惩罚力度不够；缺乏健全的诚信评价体系，失信现象严重等等。以上影响因素表现水平增加，都会导致政府寻租行为水平增加。其中，社会道德的缺乏水平增加，会进一步加深评价体系不完善的程度，导致失信现象纵横，严重者可能会致使整个建筑市场环境风气不正，各利益相关者受经济利益的趋势。

2.2.4项目执行阶段

在此阶段中，政府寻租影响因素为：惩戒机制不健全；监管机制不完善；PPP项目法律法规及制度机制不健全；社会道德缺乏；各利益相关者主体受经济利益的驱使等等。当影响因素程度增加的时候，项目执行阶段存在的政府寻租行为就会相应增加。

2.2.5项目移交阶段

在此阶段中，政府寻租影响因素为：政府介入权使用界限不清晰、各利益相关者主体受经济利益的驱使。政府介入权界限划分得越不清楚，那么就更容易给政府寻租行为创造机会；各利益相关主体在受到利益关系牵扯的时候，牵扯程度越大，政府寻租行为越明显。

梳理各影响因子之间的因果关系，绘制PPP全生命周期政府寻租行为因果模型图(见图1) 。其中各个符号含义如下：箭头表示两个变量之间的关系；“+”表示线头变量增加将会引起线尾变量增加；“—”表示线头变量增加将会引起线尾变量减少。

图1  PPP项目全生命周期政府寻租行为因果关系模型

2.3PPP项目全生命周期政府寻租行为原因辨析

2.3.1 PPP法律法规机制不健全

（1）PPP专门立法缺失，现有法规交叉重复

法律法规制度的不健全为政府寻租提供机会，这对现阶段发展不完善的PPP领域而言，是需要极其重视的地方。在PPP模式不断发展的进程中，虽然国家各部委所发布的文件侧重点以及范围较之前而言有所扩充，但是其深度不够，而且在实际的PPP项目过程中，这些文件存在交叉重复，这就给政府寻租行为提供了一定的机会。

（2）指导文件缺乏细节规定，制度不完善

现阶段PPP项目相关指导文件缺乏细节规定，制度不够完善，致使寻租行为出现。在项目识别阶段，其漏洞主要在于对项目前期发起过程以及如何对项目进行筛选涉及过少；在项目准备阶段，存在的漏洞有方案编制依据不明等等；在项目采购阶段，主要是缺少对评标专家的约束和惩戒机制；在项目执行阶段，缺乏不同项目的融资依据；在项目移交阶段，缺少对各方主体的明确。

2.3.2 公共监管的参与机制缺乏

PPP项目监管有三种，分别为：行政监管、履约监管、公众监管。从PPP项目现状来说，公共监管的参与机制并不多，这就为政府寻租提供了发展空间。公众参与机制缺乏的原因主要有三方面：其一，缺乏完善的公众参与机制；其二，新闻舆论监管乏力；其三，公众监管难。

2.3.3 政府介入权行使较不规范

（1）政府介入权的条件范围不清

《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）中对PPP项目政府介入权进行了解释，是现阶段仅有的对介入权进行解释的指导性文件，但是其界定范围模糊，指导性并不强。当项目公司未违约的情况下存在漏洞，例如存在危及人身健康或安全、财产或环境安全的风险以及发生紧急情况时，政府所采取的措施，这两个内容存在重复，仅仅就是否使用于“紧急情况”上有一定区别；当项目公司违约的情况下存在漏洞如下：没有明确的政府介入条件，赋予政府权利较大。

（2）政府行使介入权程序不完善

《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）除了对政府介入权界限模糊之外，对政府的介入程序也表达得不够清晰。在文件中仅对公司违约时的情况进行规定，而没有对公司未违约时政府介入程序进行规定。

2.3.4 缺少完备的信息披露制度

（1）缺少界定敏感信息的标准

综合对《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）中第二十条规定、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）第31条第2款分析，在商业秘密的范围以及标准方面，两者都没有明确的界定。

（2）缺少信息公开质疑投诉制度

社会公众对PPP项目全生命周期中的非敏感信息具备一定的知情权，而且还可以对这些信息进行质疑个询问。但是现阶段，我国虽然存在PPP信息公开制度，但是并没有特定的渠道能让公众的质疑和投诉得到回应和申诉。

（3）缺乏信息的验证机制

PPP项目指导文件规定项目全周期应当处于公开、透明的状态，但是现阶段我国对于PPP项目平台上的信息真实性没有保障，缺乏信息验证机制，为政府寻租提供机会。

2.3.5 寻租私人成本低、风险小

（1）寻租者寻租私人成本低，而收益较高

寻租者主要有两类，一是社会资本寻租者，二是政府。前者从寻租中获得的利益要远大于其付出的成本，后者虽然拥有权力，但不包括权钱交易权力，所以，社会资本和政府为了使自身利益达到最大化，两者联合进而产生政府寻租行为。

（2）寻租风险小，惩戒机制预防功能软弱

通常情况下，寻租行为的进行会选择较为传统的面谈或者是移动通讯工具，不能留下实质性的材料当作证据。而且，政府寻租行为通常情况下没有办法通过审计发现，一般都是在检举之后被发现的。从目前的情况来看，我国对政府寻租行为预防功能较弱，基本上都是在发现寻租行为之后进行相应的惩罚，但如果寻租行为没有露出苗头，那么即便是存在寻租行为，也不会受到任何惩罚。因此，有些政府人员就可能会为追求经济利益而冒着风险进行寻租行为，这一点也体现出来我国对于PPP项目中政府寻租行为惩戒机制预防功能软弱的特点。

3结语

本研究对政府寻租行为的关键原因辨析及规制路径构建这一主题展开论述，通过对PPP项目全生命周期中五个阶段政府寻租原因进行研究得到研究结论如下：（1）我国监管体系不到位、法律法规不健全，进一步为PPP项目中政府寻租行为提供机会；（2）政府寻租行为的存在在极大程度上扰乱PPP市场环境，导致社会资源配置不均匀，若不加以止损，会严重阻碍我国社会经济发展；（3）为PPP项目提供规制路径，需要从以下六方面着手，分别是：法律法规、公共监管参与机制、政府介入权、信息披露制度、寻租私人成本、监管机制完善度。与以往研究相比，本研究寻租理论应用到PPP项目中，通过理论进而分析出PPP项目中存在的政府寻租行为，为PPP项目的规范化奠定基础；并且加入系统动力学元素，对PPP项目全生命周期的政府寻租行为产生原因进行分析，得到因果模型，并根据因果模型进一步构建政府寻租的规制路径。

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