实用性村庄规划编制中若干问题的思考—以儋州市那大镇槟榔村为例

实用性村庄规划编制中若干问题的思考—以儋州市那大镇槟榔村为例

李如翔

中铁咨询集团北京建筑规划设计有限公司海南分公司， 海南 海口 570105

摘要：乡村是城乡规划中重要组成部分，一直以来它作为我们很多人曾经的根，在过去的几十年里受到城市化建设浪潮巨大的冲击，大量村庄人口迁出、产业单一凋敝、土地资源撂荒、村宅浪费建设等多种问题困扰着政府和城乡规划工作者。在如今乡村振兴战略实施、国土空间规划全面开展的时势背景下，五级三类规划体系中村庄规划的实用性要求需要我们打破常规的规划思考模式，以切实保护农民利益、尊重农民意愿为基本原则，敢于进行规划实践和创新，结合地方特色和农民实际需求，利用新的编制规范和导则，强化实用性村庄规划编制的科学性，注重其实施性，真正实现规划的落地和公众参与。

关键词：乡村振兴；产业提升；人地矛盾；文化传承与资源利用；公众参与

Reflections on some problems in the compilation of practical Village Planning -- a case study of Binlang village, Nada Town, Danzhou City

LI Ru-xiang

(Hainan Branch Of Beijing Architectural Planning&Design Co., ltd Of China Railway Engineering Consulting Group，Haikou570105,China)

Abstract: Village is an important part of urban and rural planning. It has always been the root of many of us. In the past few decades, it has been greatly impacted by the wave of urbanization. A large number of problems such as the relocation of village population, the decline of single industry, the abandonment of land resources, the waste construction of village houses and so on perplex the government and urban and rural planning workers. Under the current situation of the implementation of Rural Revitalization Strategy and the comprehensive development of land and space planning, the practicability of village planning in the five-level and three-category planning system requires us to break the conventional planning thinking mode, take the basic principle of effectively protecting farmers' interests and respecting farmers' wishes as the basic principle, dare to carry out planning practice and innovation, and combine local characteristics and farmers' actual needs, Use the new compilation norms and guidelines to strengthen the scientificity of practical village planning and pay attention to its implementation, so as to truly realize the implementation of planning and public participation.

Keywords: Rural vitalization Industrial upgrading; Contradiction between man and land; Cultural inheritance and resource utilization; Public participation

我国作为农业大国，是农耕文明的典型代表，中华文化中乡土文明的形成深受农耕文明的影响。几千年来传统乡村是中国大多数人的根之所在，乡土文明在历史、艺术、科学、技术、建筑、美学、景观、生态、哲学等许多学科研究领域具有极其重要的普遍的价值意义。在我国城镇化建设进程日益成熟的大趋势下，伴随着乡村工业化、村落城镇化、农民市民化和城乡一体化等趋势，传统村落大量凋敝，人口流失，土地荒芜，乡土文明的传承遭遇了极大的挑战。

为了切实保护传统村落，保护乡土文明，解决“三农”问题，在2017年10月党十九大报告提出实施乡村振兴战略，乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。

同时自2020年国土空间规划全国全面开展以来，五级三类的规划编制体系逐渐发展成熟，作为第五级的乡规划、村庄规划成为实现乡村振兴战略的重要的技术支撑和实施抓手。

本文将结合当前的实用性村庄规划编制实例，以问题为导向，解决如何将乡村振兴这一国家发展战略真正落到实处，探索乡村人地矛盾、产业发展、文化传承、资源利用、建设引导等方面问题的若干思考和解决方案，为后续的村庄规划编制和实施提供经验支持。

1 槟榔村现状综述

海南省儋州市那大镇槟榔村，位于那大镇城区北侧（图1）。槟榔村是一个有着抗日革命历史的红色村，受上层战略的影响，目前的产业基本为橡胶种植，全村大约有80%的区域为橡胶林地。村庄目前有12个自然村民小组，482户，总人口约3000人，依据全国第三次国土调查（以下简称“三调”）数据，现状村域总面积约709公顷，其中建设用地49公顷，农用地659公顷，大部分农用地在多规合一中为林地（图2）

槟榔村是一个拥有抗日革命历史的红色村落，村庄至今还存在着抗日的战斗旧址，当年的抗日群众如今已是村里的历史活化石，经常向后辈们讲述当年的峥嵘岁月。（图3）

村庄居民大部分为客家人，还保留了一些客家文化—土法酿酒。槟榔村资源禀赋优异，还有意向进驻企业，目前由于缺乏用地支撑，乡村旅游项目—龙湖休闲庄园建设暂缓。

2规划编制需要解决的问题

2.1 产业提升

槟榔村在产业发展上，通过实地的考察调研得知，由于当前主要产业为橡胶种植，且橡胶种植产业整体上发展一般，在上层战略上未来很长一段时间内不允许进行产业上作出大的转型，需要制定合适的产业发展策略、明确产业发展方向。

2.2 人地矛盾

在村庄的用地上，由于缺少集体建设用地和用于耕作的一般耕地，预留的宅基地、缺少的公共服务设施以及意向进驻企业都存在落地难度，在民宅建设上还存在不少两违图斑。

（1）两违建设：在村庄建设用地上目前我们通过实地调研得知，最迫切的是村庄宅基地的预留和“两违”图斑的处理。由于“多规合一”前村庄规划管理、一户一宅政策落实不到位，出现了不少占用农用地建宅或者一户多宅的情况。同时在农村开始实施严格的管理之后，不少存在分户刚需的农户，由于集体用地不足，无法分配新的宅基地，这在一定程度上使得两违建设屡禁不止，目前槟榔村目前的两违图斑大约112处，其中占用基本农田9处。

（2）宅基地预留：因此此次槟榔村规划以解决新增宅基地为首要任务，大部分的两违建设的直接原因就是村民违法占用农用地建房。一方面是村民对宅基地政策规定不熟悉、法律观念淡薄，一方面是住宅的刚需强烈。因此为解决两违建设，宅基地的预留是关键，如何确定预留宅基地规模是此次的难点和重点。

（3）产业用地预留：结合当前村委会的发展计划，需要从槟榔村有限的建设用地指标中安排一部分作为产业用地，如何选址和合理确定其规模至关重要。

2.3 文化传承、资源利用与村庄建设引导

在资源利用上，槟榔村虽然拥有抗日文化历史遗存、客家酒文化、古树名木等资源，但缺乏合理的保护和开发，未能转化为优势。挖掘和传承文化是此次村庄规划必须要考虑的问题。同时村庄整体需进行建设引导管控，改变目前脏、乱、差的情况。

3.案例借鉴

以《乐东黎族自治县利国镇乐罗村村规划》为例，规划遵循保护街区历史风貌原真性的原则，通过建筑立面、地面铺砖、道路周边景观提升等改造，打造特色鲜明、底蕴深厚、充满活力的乡村文化街区 以历史文脉为基础，重点恢复和打造两条村级文化街区。（图4）

槟榔村可以借鉴乐罗村的规划建设实例，发挥槟榔村红色文化、客家文化的优势，打造乡旅文化体验主题产品。

4 规划解决思路

按照《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》，槟榔村基本上可以定义为基础整治型村庄，整体上12个村民小组建设规模均较小。根据村庄类型和实际情况，此次村庄规划将结合人地矛盾、产业提升、文化传承和资源利用几个问题为出发点，根据技术导则的规范要求提出解决方案，并通过公众参与的方式让村民参与到解决方案中。

4.1 用地规划

以“三调”为基础，以新的用地、用海分类标准为技术支撑，原则上保留稳定耕地不变，同时结合《儋州市总体规划（空间类2

015-2030）》（以下简称“多规合一”）中槟榔村区域的指标，保持基本农田不变，不占用生态保护红线，同时维持“多规合一”林地保有量不变，规划的建设用地用量不突破多规合一确定建设用地上限，大约是47.24公顷。

（1）两违处理：收集现有的两违数据图斑，根据图斑的数据属性，已经销号的村民住宅图斑若未占基本农田、生态红线，建设用地将其纳入指标统计中；

若销号的村民住宅图斑占用基本农田、生态红线，村庄规划中建议添加针对此类图斑的协调说明，交由市县国土空间规划层面处理；未销号图斑根据提供的处理建议制定后续的处理方案。

在接下来的村庄规划中，建议结合宅基地刚需，切实解决人地矛盾为目标，秉着谁占用谁恢复的基本原则，通过复垦和植林等手段补充占用的农用地，有计划的逐步消除两违图斑。另外涉嫌违法建设的建筑按照法定的报建程序，完善报建手续。（图5）

（2）宅基地预留：通过我们与村委、村民开会沟通得知，规划需要迫切解决的是当前拥有两位18-35岁男丁及以上的农户宅基地的预留分配，根据我们得到的村庄人口综合数据，初步得出各村民小组需要预留的宅基地数量。同时针对海南地方不少农户保留祖宅的风俗习惯，加大“一户一宅”的宣传力度，尽量挖掘空置祖宅的建设用地空间，合理节约集约利用建设用地。（图6）

（3）产业用地预留与农用地整治：结合槟榔村的项目进驻现状和多规合一的总的建设用地量不足的情况，此次产业用地预留主要是利用村庄荒弃的猪舍、鸡舍、橡胶仓库等边角用地，确保林地、稳定耕地保有量维持稳定，在农用地整治方面，通过我们的实地调研得知，槟榔村目前存在大约20公顷的撂荒地，结合土地复垦的相关政策和意向产业进驻项目实现以产业发展为引擎带动农用地整治。。

（4）用地规划管控

村庄规划中首先沿用“多规合一”基本农田的数据，落定基本农田边界作为耕地的一部分，同时叠加“三调”中的稳定耕地数据，得出村庄规划耕地的用地边界，总量不少于144公顷；结合“多规合一”中林地分布和保有量情况、“三调”林地的分布情况，由于新的用地、用海分类标准中橡胶种植区域划入了园地的范畴，原则上以“多规合一”的林地分布和保有量为基础，划定村庄规划的橡胶园地（“多规合一”为林地）、一二级保护林地的边界线，总量不少于约510公顷；在村庄建设用地上以“三调”的实际建设为基础，沿主要道路两侧及村庄范围内的开阔地部署预留计算得出宅基地数量，宅基地户均不超过175㎡，结合现状和新预留的宅基地划定村庄建设用地边界，村庄建设用地总量约为45公顷，不突破“多规合一”的47.24公顷建设用地。（图7）

4.2 文化传承、资源利用与产业提升

我们与村委会、村民沟通之后得知，有意向结合两处抗日战斗遗址—打车岭和日本坡打造户外休闲和红色文化体验区，同时在打车岭上设置观景亭俯瞰那大城区。

在客家文化—土法酿酒上，结合当前村里的酿酒作坊，通过市场上的招商引资壮大酿酒产业，打造酒文化、客家文化体验区。

在乡村旅游发展上，结合当前的龙湖休闲庄园项目，通过余量建设用地上的倾斜，打造乡村旅游发展区。（图8）

槟榔村目前近80%的区域为橡胶种植区域，未来可引进林下种养利用大片的橡胶园区，结合已有的扶贫项目，通过发展竹荪种植、林下养鸡、林下养猪、林下养羊、酒饼叶种植等林下产业实现农民增收。形成“文农”融合的发展思路，以文化体验、乡村旅游为主题，以酿酒业、生态农业为配套的产业体系。

整体上以休闲农业、酿酒业为核心，深度挖掘文化底蕴，打造农业与农业深度融合的典范。（图9）

4.3 村庄整体定位及用地原则

通过对现状问题进行梳理，将槟榔村文化予以充分的挖掘，村庄的特色就整体体现出来了，将其规划定位为儋州乡村振兴示范区、乡村旅游及文化体验目的地就显得顺其自然，避开了村庄规划中村庄特色难以体现、定位不明确的等难题。

在规模上，秉承一户一宅，采取以人定户、以户定地为原则，解决新增宅基地落地问题。同时利用村庄内的空隙地补充市政类的基础设施和少量的公共服务设施。

4.4 村庄建设引导

槟榔村的文化基础是客家文化，融合了农垦文化、海南地方文化，在建筑风格和环境塑造上以当前建筑为基础，通过在建筑外形上增加坡屋顶，房屋外围设置围墙。房屋颜色以白墙灰瓦为主色调，格局采用前院后房的传统格局，窗户搭配亮色装饰，房屋四周植被以当地特有的竹束为点缀，搭配菠萝蜜、荔枝、黄皮、龙眼等果树环绕，篱笆围墙种植爬山虎、绿萝、三角梅、九里香等灌木藤蔓等。整体上营造客家乡村新居的景观特质。（图10、11）

4.5 公众参与

槟榔村村庄规划从调研开始阶段就深入与村委会、村民进行沟通交流，从宣传实用性村庄规划到形成初步方案后与村民交流汇报，了解村民需求，在解决人地矛盾方面了解刚需和历史遗留问题，保留实用性村庄规划中的弹性原则。（图12）

5 结语

在实用性村庄规划编制中，规划编制者始终应符合社会主义核心价值观，以广大劳动人民的利益为出发点，在当前的政策体系下，灵活运用编制技术导则，做好各类规划的衔接，实现村民的公众参与，做到村庄问题规划出决策，村民做决定。从根本上切实解决农民的土地利用问题、建房问题、村容村貌整治问题、设施完善问题、产业发展问题，建设生态、和谐、繁荣的社会主义新农村。

作者简介：李如翔（1987-），男，海南海口人，学士，城市规划师。主要研究方向为城乡规划、村庄规划。

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