解决耕地保护与城市扩展矛盾的对策建议

 解决耕地保护与城市扩展矛盾的对策建议

高善朴 , ,郭兴雷,  ,曹 ,玮

临沂市自然资源和规划局   山东   临沂   276000

摘要：耕地是人类生存的基础，保护耕地是我国的一项基本国策。城市的产生与发展是生产力发展的结果，城市用地规模不断扩大对耕地保护带来了巨大压力。如何处理两者之间的关系，在理论上和实践中都有许多问题亟待研究和解决。

关键词:耕地保护；城市扩展 ；土地利用 

   随着我国经济的快速发展，人口越来越向城市聚集，工业、商业、文化、房地产等产业迅猛发展，城区面积不断扩大，再加上交通、能源、水利等基础设施快速建设，造成大面积土地被征用，占用耕地越来越多，耕地再造能力又不足，造成耕地保护压力越来越大。目前存在问题是城市用地增加过快，耕地保护压力加大；原因是城市发展思路欠科学，耕地保护力度不足；针对问题和原因，我从法治建设、国土空间规划、统一用地市场、节集约用地、国土整治五个方面入手进行了分析论述

一．做好国土空间规划，找准约束与保障的“契合点”

扎实做好国土空间规划，充分发挥好国土空间规划的龙头引领作用。确保“生态保护、永久基本农田和城镇开发边界”三条控制线划定科学可行。给永久基本农田划红线是为了保护耕地，给城镇开发划红线则是为保障一定时期内城镇发展用地空间。这既是约束也是保障，是实现可持续发展的底线约束，对城市“摊大饼式”粗放扩展的约束，也是经济社会科学健康发展理念的落实和保障。

多规合一后的国土空间规划，让城市建设用地走向规范化、精细化，让农业经济用地走向特色化、集约化，让产业空间布局更加合理、科学。根据规划捍卫耕地，根据规划征收土地，根据规划布局产业，一张网一局棋，充分发挥规划的“龙头”作用。但是多规合一之前，该项工作由发改、国土、建设等由多个部门分别编制，不统一不系统，科学性和执行力都不强。多规合一后国土空间布局更加科学，以国土空间和产业空间集聚协调为宗旨，科学论证，统筹布局，形成功能定位准确，发展导向鲜明，各要素协调融合的空间布局。国土空间规划是经济发展、建设规划和耕地保护的基础和保障，科学做好国土空间规划，强化严格管控，强化协同治理，让用地管理更加科学化、系统化。

建议：在国家宏观经济政策的指导下，结合地方农业生产和城市发展自身特色，以科学评价为基础，找准保耕地与保发展的“契合点”，扎实做好国土空间规划，充分发挥好国土空间规划的龙头引领作用。

二．建设城乡统一用地市场，提高土地使用效率

2.1加强土地批后监管，引导土地走上市场

土地行政主管部门应加强对建设用地利用情况的跟踪监管,严格落实土地用途管制制度，鼓励节约集约使用土地，增强社会各界依法用地的意识，督促土地自觉走进市场。一是要严格落实项目的立项审批和产业用地准入制度。根据国家经济规划和产业政策，按照有保有压的原则，严把项目进门条件；二是加强土地利用情况监督管理，实行建设用地项目竣工验收制度。如临沂市为切实做好土地批后管理工作，项目方和土地管理部门签订出让合同时，需同时签订开工建设履约保证合同，缴纳土地履约保证金，督促项目方按时完成建设和投资任务的。三是引导节余建设用地走进市场，以“社会贡献率”和“亩均税收”论英雄，对于低效利用的土地限期整改，对于闲置土地和整改不到位的土地，实行市场化拍卖，确保地尽其用，提高建设用地节约集约水平。

2.2推进集体土地市场化，建设城乡统一用地市场

建立城乡统一的建设用地市场，这是我国土地管理事业发展的其必然要求，是规范土地市场的需要，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。长期以来，我国国有土地和集体土地实行分体管理制度，农村集体土地市场化率很低，土地利用结构不合理，土地特色优势得不到发挥，土地利用率和产出率都不高。2020年《土地管理法》第三次修订，一个最大的亮点就是集体土地入市，农村农民的集体土地第一次体面的走上市场，和国有建设用地一样也可以采取招投标制度，实行市场化运作。土地市场一体化空前提高了土地利用率，缓解了城市发展建设用地需求压力，提高了土地资源市场化配置率，各地可以因地制宜发展地方经济，从而也达到保护耕地保障发展的目的。

新修订的《土地管理法》为集体土地走上市场提供了机会。为了推进集体土地市场尽快建立并健康发展，地方政府应结合自身特色为集体土地上市搭建平台。如临沂市早在2016年就在河东区相公镇进行集体土地流转试点，效果非常明显，该镇4年以来较河东区其他乡镇，新增建设用地面积最少，土地利用率最高，经济发展最好，城镇、村庄建设面貌最好，违法用地最少，人均耕地面积几乎没有变化，让老百姓得到了实实在在的实惠。随集体土地走进土地市场，我国土地利用工作必定会有一个崭新的局面。

建议：加强土地市场建设和管理，用足用活集体土地入市新政策，运用资产化的管理方式，搭建城乡统一建设用地市场。通过土地市场来实现土地资源合理配置，从根本上转变建设用地粗放使用的现状，提高土地使用效率。

三．加快旧城旧村改造步伐，提高集约节约用地水平

随我国经济快速发展，城市发展已进入新的阶段，城市建设由外延型扩展为主，转变为内涵式挖潜为主。实践中来看旧城旧村改造大有作为，全国无论是一线城市，还是边陲小镇都或多或少存在城中村落，城中村房屋容积率低，土地利用粗放。加快旧城旧村改造，进行城市更新，减少新增用地，盘活存量用地，是未来城市扩展用地的趋势和方向。如临沂市，近几年来积极转变城市用地观念，苦修内功，加快推进旧城旧村改造。市政府成立了由土地、发改、财政、审计、建设等部门组成的临沂城区存量土地推进办公室，专门负责城市存量土地盘活和城中村改造。过去城中村改造主要靠行政手段推进，这种方式虽然取得了一定成效，但是受基层政府、村居班子能力和资金等方方面面的限制，今后在盘活存量在保障公共利益的同时，通过对增值收益再分配充分调动市场的积极性，通过公开方式引入市场主体参入旧城旧村改造项目，采用灵活的土地增值收益管理办法，进一步激发各参与主体的积极性。从而建立一套“政府主导，企业承办，民众参与”的工作模式。对改造后的片区，政府统筹考虑、科学规划，最大限度的提高土地利用率和城市环境品质。

建议：城市发展用地主体已由外延型扩展向内涵式挖潜转变。应通过加快城市旧城旧村改造，盘活存量建设用地，提高土地集约节约用地水平等途径来缓解城市用地扩张压力，实现保耕地与保发展双赢。

四．加强土地整治改造，增加耕地数量提升耕地品质

土地整治是实现耕地总量动态平衡，推动土地集约节约利用的有效途径之一，对于调整优化国土空间布局，提高土地利用率，增加耕地数量，提升耕地品质，确保自然资源可持续利用具有重要意义。提高耕地质量其实质上是增加耕地面积的另一种形式。耕地质量就是耕地物质生产力大小与耕地环境好坏两方面的总和。加强耕地质量的管理，对于提高耕地粮食产能、，维护和改善生态环境、缓解耕地数量保护压力，促进经济科学发展意义重大。临沂市一直非常重视耕地质量的提升改造工作；一是通过生物技术、使用农家肥、轮耕轮休、以田养田来提高地力；二是防治工业“三废”，杜绝或减轻土壤污染；三是加快推进土地整治工作。土地整治目的不仅是“造地”,而是“造优质耕地”。近年来临沂市不断创新工作方法，积极鼓励社会力量和资本承担或参与土地整治项目，改变过去政府“有多少钱出多少工”做法，加快了耕地质量提质改造的速度。通过土地整治工作深入开展，不仅仅耕地数量增加了，而且水田、水浇地也增多了，全市整体耕地质量等级提高了。

建议：积极推进土地整治工作。通过土地整治来增加耕地数量、提升耕地质量，落实耕地占补平衡政策，从而达到保护耕地、保障城市发展用地的目的。

参考文献

1.晓叶.把准保耕地与保发展的“契合点”----也谈保护耕地与节约集约用地.中国土地,2019,7

2.徐静.郑州市城市边界蔓延研究.中外企业家.2020,2