中国集体土地征收决策机制

中国集体土地征收决策机制

孙东俊

德州市自然资源局 山东省德州市 253000

摘要：本文主要以土地管理法作为切入点，对中国集体土地征收决策机制的现状进行了分析，并探究了其发展，以利于保证我国集体土地征收决策的机制可以发挥出最大的价值，实现民主公开，发挥出控权的实效。

关键词：集体土地；征收决策；民主公开

引言：经分析，我国集体土地征收决策制度有着非本地化以及非个案化的特点。也正是其决策机制比较封闭导致无法进行民主参与，审批的效率不高。因此，我们也就有必要对其现状以及发展展开研究，进而对征收决策机制进行完善，获得更加理想的效果。

一、中国集体土地征收决策机制的现状

在土地管理法当中会表明，如果市级或者县区政府向省级地方政府部门提交了集体土地征收的申请书。主要会出现以下情形，第一，针对某个区域进行了同一年不同时期的几次征地，而要想确保实际的批准流程能够比较有成效，所负有审批责任的政府相关部门，就需要将多次征地的结果归总后提交到所有权部门进行审查。第二，我国的集体土地征收项目不仅可以部分地段同时进行批准，而且还可以通过分别进行选址来完成对项目的批准，叫做分批征地和个别征收。对于批次征收而言，则主要是在国土利用的总规划当中，所确定的在城市规划建设建筑用地范围当中，所进行的城市计划用地。而对于个别征收用地建设项目来说，则主要是在国家土地利用总规划当中，所制定的在城市规划建设建筑用地范围之外的城市建设供地规划^[1]。

通过详细分析我国土地管理法的相关内容，我们也就可以发现，在建设土地项目中，说明书必须对经国家审定的当地土地利用总体规划图纸加以附带。同时，农用地的转用方案以及补偿土地的实施方案中，也必须对土地利用总体规划进行考虑，以及对土地使用年度目标所确定的控制指标体系进行遵循。而为确保在同一年度完成了多次批准的计划整体合规，在2002年，自然资源部也拥有着相关的规定，主要内涵就是对土地利用总体规划以及年度计划进行遵守，正是批次报批材料的核心要求，也是有权政府对征地进行审批的重要标准。而个别征收之所以为土地利用总体规划所划定的城市范围用地之外的建设项目，主要就是为了更加灵活的对用地需求加以满足。但这并不代表个别政府可以对土地利用总体规划进行违反。如果说批次征收政府属于静态的对土地利用总体规划以及年度计划进行遵守，那个别征收则是使用动态的方式取得同样的成效。而这些效果都会对政府实施空间规划时作出反映。

而正是由于现阶段的国家土地利用规划或者计划中会对任何一块土地的具体用途及其转用作出确定，所以对于实现转用的集体土地征收也就并没有直接由个案或者本地计划进行确定，而是由自上而下所编定的空间规划来加以实施，这也就使得中国征收土地决定上和西方国家之间存在着一定的差距。比如说，2005年凯洛对新伦敦市进行控诉的案件，在现有的研究当中会对经济发展是否属于宪法当中所规定的公共用途为核心展开研究，不过在实际研究当中却没有更加注重细节，也就是对新伦敦市议会为了对旧城进行改造，恢复经济收益，而谈判没有得到结果之后，就决定对凯洛的私人住宅实行征收。这样，土地化以及个案化的征地方案和我国就产生了非常强烈的对照。

也正是随着时代的发展，中国征收决策机制也存在着一定的问题。首先，决定制度相对封闭，缺失更加系统并且法制化的公民参加和异议途径，这也将会造成社会问题被激化，对社会的安定造成危险。其次，由于自上而下的控权体制力度还不够大，有不少地区都会实施违规征地。最后，土地决策制度的运行会更加复杂，土地审批的工作效率并不会很高，也将很难满足建设土地的基本要求，从而对更多的非法征地活动加以触发。21世纪以来，为了对这些问题进行解决，我国也进行了相应的改革。

二、中国集体土地征收决策机制的发展

为了对我国征地审批效率低的问题加以解决，自然资源部也不断进行改革，进而简化了建设用地的报批材料、缩短了时间，降低了难度，实现了审批质量以及审批效率的有效提高。而且在相关的通知当中也表明，在实际对农用地转用进行审批时，不会审核农用地转用方案以及补充耕地方案，只会对土地征收方案以及土地供应方案加以审查。这也就表明，报批的程序得到了简化，实现了报批效率的有效提高，以确保政府对征地权可以实行自上而下的掌控^[2]。

对于加强征地权的管理，近些年来，国家已经制定了不少的改革政策。但也正因为在各级政府的控权体制当中，所面临的最大挑战就是欺上瞒下。因此，土地监管机制也将会针对这一难题加以处理。在这一制度当中，专门规定国务院对农用地转用和土地征收的情况作出审查，而省人民政府在提交给国务院后，则需要及时向国家用地总检查机关作出汇报。如此一来，这正是在原有的内部机制上加大了审查，使得实际的实践获得了良好的效果。

在18届三中全会以来，土地管理制度得到了新一轮改革。不过，实际的土地改革中并不能对中国征地决定制度的自上而下或者封闭性特点加以触及，这也就意味着对未来中国集体土地征收的决策将会保持非本地化或者是非个案化的特点。

要想完成下一次的土地改革，就需要对国务院或者省人民政府征地决定不受司法审批的现实问题进行突破。虽然在《土地管理法》中，还是会把一定的土地规模和类别征收用地审批权交给了国务院。但是在实际中，自然资源部却不仅是国务院对征地申请的主要承办者，而是征地决策的机关。究其原因，主要在于自然资源部有权不批准征地的申请，而批准意见则还须由国务院作出最后确定。而从中我们也就能够了解，我国现阶段的土地改革措施主要就将原来由国务院的征地审批权调整到了自然资源部，这也将导致了征地的决定可诉。

由于征地决策封闭于政府内部的运作逻辑已近数十年，并不能任何迹象地表明政策将会在短期内有所改变，同时相应的政策变化也无法使得征地决策的民主性得到相应改变。因此，下一步改革的增长点也就需要保证空间规划制定民主化，进而对相应的问题进行改善，保证我国集体土地征收决策机制可以顺应时代发展的趋势。

结束语：总而言之，在中国集体土地征收决策机制当中，依旧会存在着一定的问题。相关部门也只有加大力度进行改革，才可以在一定程度上对现阶段存在的问题加以解决，提高审批的效率。

参考文献：

[1]彭錞.中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景[J].华东政法大学学报，2017，20(01):46-59.

[2]王红建.论集体土地协议征收的法律规制[J].中外法学，2021，33(05):1303-1317.