乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

许晏晨

新疆吉农土地勘测规划设计院有限公司新疆乌鲁木齐 830001

摘要：乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划体系中最基础的“一级”，也是实现各类国土空间要素精准落地的“棋盘”。编制时除了严格遵循国家确定的技术规范或标准外，还应结合区域资源背景特征，确定能够有效指导当地自然资源保护和利用的可行措施。

关键词：乡镇国土空间规划；国土空间规划体系；意义

引言

目前，土地利用总体规划和城乡规划总是不协调，特别是在乡镇一级，没有找到有效的解决办法。城市扩张需要大量的建设用地，但是城市增量土地的指标是严格控制的。所以，在珍惜新增建设用地指标的前提下，更应该内部挖潜，有效利用存量建设用地指标。

1乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

近年来，为解决我国封闭、不相连的空间规划问题，国家以“多调控一体化”为主线，形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”，和以总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划制度改革是推进国家治理制度现代化和治理能力建设的重要起点，也是中国经济社会健康可持续发展的重要保障。中国共产党第十九次全国代表大会的报告指出，“我国的主要社会矛盾已经转化为人民对更好生活日益增长的需求与发展不平衡之间的矛盾”，这主要反映在城乡发展不平衡和农村发展不足上。城市作为国家行政体制中最基本的行政单位，在协调城乡关系、促进农村经济和社会健康发展方面发挥着重要作用。因此，在国土空间规划体系中，乡镇级国土空间规划对我国“不平衡、不充分”的主要社会矛盾的解决具有独特的作用，这不仅是促进优质农村振兴和发展的前提条件，也是国家新城市化发展的要求。自《中共中央和国务院关于建立空间规划制度和监督其实施的若干意见》发表以来(中法[2019]年第1期)。(18)2019年5月，各地已在陆续推进乡镇级国土空间规划的编制工作。乡镇虽然是五级国土空间规划中最低层级的地域，但由于国土空间规划传导与落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”划定，对各种自然资源的规划和管理以及城乡各种空间资源的有序开发利用提出了较高的规划要求。尤其是村镇在自然资源和环境保护方面发挥着更大的作用，以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。与此同时，乡镇地域涉及到城（集）镇与乡村等不同特质的地域要素，以及城乡的双重特征，这些特征将充分反映在其结构中，这也将关系到如何有效地将整个土地规划与乡镇区域的详细规划联系起来。比如，乡镇的工业发展、市政基础设施和公共服务设施的配建必须组织起来，才能发挥城乡一体化的作用。我们不仅要考虑到与县市的联系，还要考虑到与村庄的融合，以实现对农村发展基本要素的严格控制。因此，乡镇一级国土空间规划的重要性不亚于其他高级国土空间规划。

2国土空间规划编制的现状与存在的问题

2.1管控重点不够明确

目前，我国国土空间规划的纵向管控工作路径“功能引导——地块管控”已经基本确定。由于这种纵向管控机制过分保护主体功能区，而对乡镇区域开发强度的管控幅度过于宽泛。乡镇相关部门对国土空间规划重视不足，国土空间规划编制容易出现总体规划管控架空、工作缺乏弹性等问题。乡镇地方往往将研究重点放在某些行业的发展思路与对策上，出现对国土资源要素管控重点的空间概念不强、重点保障分析不透彻、用地保障思路不够流畅清晰等问题。例如，很多乡镇国土空间规划侧重于“县域城乡融合”与“乡村振兴”，对于相应的优化乡镇主要产业结构、改善乡镇人居环境缺乏分析，并且缺乏乡镇用地（农业用地、建设用地）配置需求分析，这些都影响了政府空间规划职责体系的完善以及规划成果的实施。

2.2缺乏变革创新意识

乡镇国土空间规划编制工作中的新手段、新方法层出不穷。大数据平台、云计算、自动测绘等新兴技术也随着信息技术的不断发展，快速地融入到乡镇国土空间规划编制工作中。我国国土空间规划改革工作明确提出要充分革新，加强编制过程中的技术支撑、配套法律法规等。例如，借助最新技术手段进行规划编制工作并通过信息平台安排规划工作、存档规划成果。目前，部分编制人员变革和创新意识不足，遇到问题墨守成规，不懂变通。部分单位依旧在用传统低效的方式去处理问题，导致目前开展的大部分乡镇国土空间规划工作应用现代技术的综合水平并不高。随着新一轮机构改革的深入推进，政府空间规划职能部门的合并、职责体系的转变将推动空间规划治理进入新的阶段。

3完善乡镇级空间规划编制的建议

3.1将逆向思维规划方法与现有规划方法有机结合

从非建设用地空间格局的规划设计入手，从土壤生态系统的角度出发，在维护内部生态连通过程连续性和完整性的前提下，进行生产建设用地布局，并以生态用地布局前确定建设用地的传统规划思路进行回顾，以实现发展保护的协调，提高规划的实际运行。

3.2适当留白，实现规划弹性布局

乡镇国土空间规划的刚性应反映在成果一级对要素的控制上。对区域发展有重要影响的自然要素，如自然纹理、生态空间、农业空间、公共服务设施等，必须严格控制，不得突破，而其他方面应给予足够的灵活空间。应在乡镇集中建设区以外指定一定比例的弹性留白区，并允许符合一定条件的建设活动，在与生态红线、永久基本农田保护红线不相冲突的情况下，采用刚性与灵活性相结合的规划方法，可以提高规划的可执行性，减少规划实施过程的频繁调整。

3.3建立信息共享的规划信息管理平台

乡镇一级国土空间规划编制从“蓝图型”改为“协调管理平台型”；规划监测和审查的实施不再只针对一项任务，而是穿插着多个部门及镇村协调工作。除战略保留地的蓝图功能外，大部分规划实施都需要通过协调来实施。因此，建立垂直和水平的规划信息管理平台对于在乡镇一级制定和实施空间规划非常重要。一方面可以弥补村镇和上级政府之间信息不对称的问题；另一方面，它可以作为建设农村数字生态的基础和出发点，促进规划的实施监测和预警管理。

3.4抓好村级规划，多点联合

村庄是多规合一的最基层的空间承载平台，也是促进多元规划整合的最小空间单元。统一村庄规划、市（县）总体规划、村镇体系规划、土地利用总体规划、美丽乡村规划等内容，落实到村域这一个规划空间上，并结合多项规划的发展目标和主题方向，对空间布局和实施路径进行详细排序。

结束语

在国土规划体系建设初期，随着各级国土规划编制的研究和探索日趋成熟，乡镇国土规划应以乡镇作为最基本单元的价值和意义为基础，打破原有政权造成的壁垒，为乡镇综合全局发展和保护空间赢得第一机，继承乡镇总体规划和土地利用规划的价值和意义，符合高质量发展的新要求。

参考文献

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