完善预算管理制度的思路探讨

完善预算管理制度的思路探讨

陈世怀

云南 昆明 650000

摘要：当前我国正面临全面推进依法理财关键时期，建立和完善预算管理制度势在必行。完善预算管理制度就是要依法编制部门预算，实施政府采购制度，完善国库集中收制度，实行“收支两条线”管理。

关键词：依法理财；预算；收付制度；资金管理

随着我国改革开放的逐步深入，为了更好地与世界经济融合，充分发挥预算资金管理的有效性，建立和完善预算管理制度势在必行。

1. 编制部门预算。部门预算就是按照部门编制预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。部门预算要反映部门的收入和支出，既反映一般预算的收入和支出，也反映基金预算的收入和支出。在部门一般预算收支中，既反映财政部门直接安排的预算拨款，也反映经济发展委员会、机关事务管理局和科技部门等具有预算分配权的部门安排的资金。总之，部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算。部门的一般预算收入包括部门及其所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金收入、事业收入、事业单位经营收入和其他收入等。基金预算收支包括部门按国家规定取得的基金收支，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金收支、铁路部门的铁路建设基金收支等。长期以来我国预算主要是按支出性质而不是按部门、单位编制，一个部门或单位需要多种性质不同的经费，如行政、教育、科技、基建投资等，由财政部门内部的不同职能司局切块管理，层层进行分配。但是由于多层次分配，层层留机动，这就造成预算的随意性，既不利于充分发挥预算资金的使用效率，也不利于立法机构和审计部门对预算的监督。编制部门预算要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，体现预算的完整性和统一性，财政部门只按部门的口径，统一审核、批复预算、划拨资金。因此，编制部门预算是加强预算管理和监督的重大举措。

2. 实施政府采购制度。政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择采购商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特征，而公开采购是政府的基石。只要政府有效利用商业竞争机制，就能从市场上买到性能最佳和价格低廉的商品和劳务，就能节省费用，使公民纳税和财政支出产生更大的效益。为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的效益，维护国家利益和和社会公共利益，保护政府采购当事人的的合法权益，促进廉政建设，政府采购应遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实守信原则。一般而言，政府采购不仅限于本国市场，外国厂商也可以参与政府采购的竞标。政府采购制度的实行虽然在国外已有百年历史，但在我国还刚刚起步，建立有效的政府采购制度是一个漫长的过程。我国《政府发采购法》作出如下规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：（1）需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获得或者无法以合理的商业条件获取的；（2）在中国境外使用而采购的；（3）其他法律行政法规另有规定的”。政府采购是以政府为主体的实施行为，是政府与市场连接的渠道，是政府调控经济的一种重要手段，也是政府提高财政支出效率的重要措施。《政府发采购法》的实施对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、提高财政的行政效能和公共服务保障能力、强化财政在国家治理体系中宏观调控功能以及促进廉政建设等方面，都发挥了重要的作用。完善政府采购程序，进一步明确当事人的权利和义务，创新政府采购管理和运行机制，强化政府采购领域新型违法行为的法律责任，从而建立统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，推动提高财政的行政效能和公共服务保障能力，强化财政政策在国家治理体系中的宏观调控功能。

3. 完善国库集中收付制度。国库集中收付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面监控的制度。其主要特点是：（1）财政部门在国库或国库指定的代理银行开设的统一账户，各单位在统一账户下设立分立账户，实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设账户保存。（2）各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但是要由财政部门直接向供货商提供支付贷款，不在分散支付。（3）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供货商。实行集中支付制度首先要做好准备工作，包括：制定《国库集中支付操作程序》和《国库支票管理办法》等相关财政金融法规；建立财政支付中心业务和信息处理系统，选择代理国库日常业务工作的商业银行。其次是建立资金管理方式：一是在中央银行建立国库单一账户体系，相应的在财政部门建立资金账册管理体系，预算资金由中央银行的国库单一账户统一保存与管理，财政部门只给预算单位下达年度预算指标及审批月度用款计划。二是设立“国库资金支付中心”，由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买活动开具的付款申请，通过国库单一账户直接向供货商支付货款，中国人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算及监督工作。最后是明确集中支付外的辅助支付办法。为了保证预算单位的及时和便利用款，可以允许有几种集中支付外的辅助支付办法：一是工资支付，由国库集中支付中心在商业银行开设工资账户，根据同级财政部门下达的工资预算按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户，商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表，将资金划拨到职工个人工资账户。二是零星支出支付，即预算单位的日常小额经费支出的支付，包括购买一般办公用品，支付差旅费，支付业务招待费等，由支付中心根据核定的零用金数额，将资金从国库单一账户拨付到商业银行开设的“零用金付款”账户，并委托商业银行提供小额支票和信用卡，由各单位自主支配使用，先支出后报账。三是转移性支出支付由支付中心按核定的资金从国库单一账户直接划拨到收款人的银行账户，试点过程中尚未实行集中支付的预算单位支付，也采取这种办法支付。

4. 实行“收支两条线”管理。“收支两条线”管理是针对原预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收入纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法治化管理和监督水平。从收入方面看，主要是收缴分离，规范范预算外收入并减少各部门和单位的资金占压。对合理合法的预算外收入，不再自收自交，实行收缴分离，纳入预算或实行财政专户管理。取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外资金过度收入账户，改为由财政部门委托的代理银行开设预算外资金财政会缴专户，该账户只用于预算外收入的收缴，不得用于执收单位的支出。从支出方面看，主要是执收脱钩，即执行单位的收费和罚没收入不在与其支出安排挂钩，单独编制支出预算，交由财政部门审批。因此，“收支两条线”改革的目标就是全面掌握预算外收支的全面情况，真实反映部门和单位的财务收支全貌，编制完整可靠的部门预算，和政府采购计划，为编制综合预算提供基础条件，从而逐步淡化以致取消预算外资金，实行预算外内统一管理和统一核算。

通过完善预算管理制度，积极推进预算公开，加强预算执行管理，从而有效提高财政支出绩效，更加充分发挥预算管理制度的有效性。