“诉非联动”构建纠纷源头治理新格局

“诉非联动”构建纠纷源头治理新格局

薛艳

西北政法大学

摘 要：习近平总书记指出，要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，因此在实践中，要求从源头化解矛盾纠纷，需要诉讼与非诉讼纠纷解决机制的整合互补，充分发挥非诉讼解决机制的重要作用。本文首先从“诉非联动”机制概述入手，其次阐述“诉非联动”机制建设的基本情况，再次指出“诉非联动”机制建设在实践过程中存在的问题，最后对症下药，提出相应的完善路径，以期为我国矛盾纠纷源头治理理论研究作出贡献。

关键词：诉非联动；纠纷解决；源头治理

1. “诉非联动”机制概述

（一）“诉非联动”机制存在的背景

案件数量激增与审判资源显著不足导致诉讼无法满足当前的现实需要。诉讼的重要功能在于解决纠纷，它是由国家审判机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，按照法律规定的程序独立行使审判权的一项诉讼活动。随着人们法律意识的日渐提升，过度依赖诉讼来维护自身合法权益。我国目前正处于社会转型期和过渡期，社会中各个领域的矛盾增加，致使法院接收的案件数量激增，但是又缺乏相应的审判资源，呈现出案件数量多与审判资源少的明显对比，法院面临着前所未有的尴尬局面。

2. “诉非联动”机制的理论基础

一方面是多元化纠纷解决理论。多元化纠纷解决理论具有独特优势。多种不同的解纷制度形成紧密联系、良性运行的工作机制，可以在一定程度上弥补诉讼程序的局限性，在兼顾公平和效率的同时，又赋予当事人多样化的自主选择的空间；另一方面是权利救济理论。救济与权利并存，二者相辅相成，相伴而生，二者虽然都具有多元化属性，但实质上有着相似的理论基础。

（三）构建“诉非联动”机制的意义

一方面，构建“诉非联动”机制可以合理地分配司法资源，相应减少法院的诉讼压力。在完善诉讼与非诉机制相衔接的过程中，强调非诉讼纠纷解决机制在解决纠纷过程中成本低、对抗弱、促和谐的重要作用。另一方面，增添了当事人寻求正义的另一种灵活、高效的方式，鼓励当事人使用协商的方式代替浪费时间的诉讼，同时减少双方当事人之间的对抗性，最终达成使双方都满意的处理结果，在保证正义的同时促进社会和谐。

2. “诉非联动”机制建设基本情况

1. 多元解纷工作格局基本形成

实践中，各地积极配合将诉讼与非诉讼解纷机制的衔接互动纳入到社会治理体系当中，形成党委领导，政府积极主导，人民广泛参与的良好社会局面。目前，矛盾纠纷化解通常有三种逐步递进的方式：第一种方式是人民调解，第二种是仲裁、行政裁决、行政复议等方式，司法是最后一种方式。从第一种方式起，纠纷数量由多到少，难度由易到难逐步递进，各个领域的纠纷都有相应的解决机制与之匹配。实践中，多元解纷工作的基本格局已经形成。

2. 诉调对接平台逐步搭建

通过不断的探索和实践，各地法院逐步建立起以行政区划为单位的诉调对接机构。除此之外，社会中还设立了各类调解室，包括人民调解室以及律师调解室等各类纠纷调解室。同时，各地也在培养相应的纠纷调解员，构建调解组织名册制度。全国多地法院对相应的调解人员的选任方式、任职期限、职责范围等作出具体规定，建立了相对完善的诉调对接平台。

3. 诉调对接程序逐步健全

在倡导多元化纠纷解决机制的应用和繁简分流改革的背景之下，各地法院不仅贯彻落实将调解应用到诉讼程序的全过程，并且在诉前也引入调解制度，在立案环节明确告知当事人若使用诉讼手段解决纠纷的风险以及使用非诉讼纠纷解决机制的优势，鼓励当事人使用诉前调解的方式解决纠纷，引导当事人在人民调解室、行业调解室的调解下彻底解决纠纷。随着互联网的普及和运用，尤其是在新冠疫情肆虐的背景之下，各地法院相应搭建线上调解平台，使得人民群众在足不出户的情况之下，开展线上调解。

3. “诉非联动”机制建设存在的问题

1. 对“诉非联动”机制思想认识不够深入

“诉非联动”机制的本质就是要求法院建立一套分层递进、衔接有序的纠纷解决体系，主要内容就是将大部分简单纠纷排除在诉讼范围之外，使用调解的方式进行解决，致使少部分复杂的纠纷进入诉讼程序内，适用速裁程序或者普通诉讼程序进行处理，最终形成先社会治理，后法院审判的模式去化解矛盾。在实践中，虽然各地政府制定了关于适用非诉解纷机制的规范性文件，但是仍存在法院部分部门、社会部分组织对该项制度思想认识不够深入，以及落实能力较弱的问题。

2. 纠纷化解人员的工作能力有待提高

实践中，各地法院虽然已经组织建立起相对完备的纠纷化解队伍，但是关于调解方面呈现出的问题还有待进一步解决。一方面，各地对于调解人员的选任标准和选任程序有待进一步完善；另一方面，被选任的调解人员的调解能力有待进一步提升。同时，各地还应当建立专业的纠纷调解人员，实践中，一些调解人员身兼数职，调解工作的进行往往受到其他工作任务的影响，调解精力很难集中。

3. 诉前案件分流及程序衔接不够顺畅

大部分法院与社会中各行各业，比如医疗卫生、金融保险等行业合作，建立起了专业的行业调解机制。其中，陕西金融消费调解中心、道路交通一体化平台等对于解决当事人之间的纠纷起到了很大的作用。但是，实践中仍然存在部分行业调解组织功能发挥不充分，呈现出“设而不用”的现象，使得该部分调解组织与诉讼程序衔接不够紧密，弱化了的调解组织的作用，并未达到预期的社会治理效果。

四、“诉非联动”机制建设完善路径

1. 思想认识 ：加深对非诉讼纠纷解决机制的思想认识

加强非诉与诉讼纠纷解决机制的衔接互动，是深入贯彻落实习近平总书记对于“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”决策的重要途径。中共中央、国务院于2015 年 12 月，出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，首次明确了法院在多元化纠纷解决机制中的地位和作用。由此，不仅法院要从政治层面、司法层面、实践层面等多个层面认识非诉讼纠纷解决机制对于实践的价值意义，而且相关部门也应当认识到非诉讼纠纷解决机制的重要性，积极予以配合协助。

2. 调解主体 ：培养专业化、职业化调解人员工作队伍

实践中，多数当事人不愿意选择多元化解纷机制解决矛盾的重要原因之一就在于对调解组织人员解纷能力的怀疑。对此，一方面，法院应当逐步完善调解人员的进入、退出、等级晋升、监督等机制；另一方面，法院应当定期组织培训交流会，挖掘调解人员的工作潜力，同时建立一支专业化调解人员工作队伍，充分发挥调解人员的能力和水平。

3. 程序衔接 ：构建分层递进的纠纷解决体系

通过预先将简单纠纷进行“过滤”的方式，使得复杂的纠纷能够通过诉讼的方式得以解

决，是法院促进司法资源合理配置，减轻诉讼压力的重要途径。社会中行业调解机构应当认识到自身对于节约司法资源，促进社会和谐所起到的作用，充分发挥自身优势。同时法院应当事先告知当事人享有优先选择程序权，鼓励当事人优先选择适用诉前调解的方式解决纠纷。

结 语

历经多年的理论探索与实践经验，“诉非联动”机制逐步建立和发展，取得了良好的社会效果。但是，诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接互动发展到现在远远不够，仍然需要法院以及社会各个解纷主体对该机制的不断改革与完善。因此，社会主体应各尽其能，形成合力，完善分层递进的纠纷解决体系，为最终达成从源头化解矛盾纠纷的目的而不断努力，构建社会治理新格局。