国土空间规划"五级三类体系"强制性内容研究初探思考

国土空间规划 "五级三类体系 "强制性内容研究初探思考

苗纪东

山东省国土空间规划院 山东 济南 250000

摘要：目前，国土空间规划“四梁八柱”体系已基本形成，形成了从管理过程到成果体系、支撑体系的系统框架。要把规划编制的技术工作和“四梁八柱”作为一个整体来对待，充分发挥“组合拳”的优势，支持绘制“蓝图”和制定规则。按照部领导指示的“编什么审什么”的要求，要反复学习和掌握各级规划工作的特点，明确各级规划工作的编审内容。根据政府第一级的要求和五级三类规划的定位，合理确定调控的重点、这一级规划的编制和表达的深度，并做出“适当”的规划:要承担严格的控制内容和指导思想，要明确引导、控制、传导内容，对区域进行层次管理，使空间布局结构和实施的可操作性强，发挥五级三类规划组合拳作用。

关键词：国土空间规划；五级三类；研究；思考

新的空间规划体系，“四梁八柱”，不是简单的另一个名称，比如我们称之为“国土空间规划”，也不是形式的拼凑，而是反映包括生态文明在内新时代供给侧结构性改革的空间要求。具体而言，《纲要》强调，新规划要更具战略性、科学性、权威性、协调性、可操作性，使国土空间开发和保护更加优质、高效、公平、可持续。因此，国家空间规划的“规则”应在原有主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等基础上，整合各自优势，既注重宏观又注重微观，既关注自然也关注人文，既控制又发展，既关注技术表现又关注政策，我们不仅要研究物理空间，还要关注经济和社会问题。我们不仅要强调全国的统一，而且要考虑地方特色。

1. 国土空间规划分为“五级三类”

五级:指中国行政级别所对应的国家、省、市、县、镇。不同层次的规划反映了不同的空间尺度和管理深度要求。国家和省级规划以战略为中心，统筹布局国家和省级区域空间格局，对下级规划提出约束性要求和指导内容。市县规划衔接上下，注重传导;乡级规划注重实施，实现各种控制因素的准确落地。

三类:总体规划、详细规划及相关专项规划。国土空间总体规划是对行政管辖范围内的国土空间的保护、开发、利用和恢复的总体布局，强调综合性。在县级或县级以下制定详细规划，突出可操作性。它们是对特定地块的利用和集约程度的实施安排，是开展国土空间开发和保护活动、实施国土空间使用控制、发放城乡建设项目规划的许可证，同时也是开展各类建设活动的法律依据。国家、省、市、县可制定相关专项规划。它们强调专业精神，更是在特定区域和地区保护和利用空间的安排。

总体规划、详细规划和相关专项规划之间的关系体现在“总-分关系”中。国土空间总体规划是详细规划和相关专项规划的依据。详细规划应当按照批准的国土空间总体规划编制和修改。有关专项规划必须符合国土空间总体规划，不得违反总体规划的强制性内容。总体规划的主要内容必须纳入详细规划。

第一，坚持战略定位，确定目标方向、主导功能和发展强度。根据国家自然地理和资源环境承载能力，继续实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，加强国土空间开发保护，推动区域协调发展和新型城镇化。全国要形成一盘棋，引导各地有起色，使开发区更好，保护区更绿。避免因利用规模、项目和摊位的竞争等原因而成为地方治理的接力棒。

第二，坚持科学定位和系统整合，提高国土空间格局综合评价和优化能力。开发与保护之间的游戏实际上是一场“新算法”革命。作为一种新的规划，不能将原有的各种规划进行简单的数字组合、地图点复制，只做“加减法”，而是要综合评价经济社会发展、国家战略要求，开展复杂的运算，学会运用“矩阵”和“演算”的方法，科学评价空间的适宜性，合理优化和利用好空间的控制方向，据此做出一个好的空间，相互融合，从而实现天人合一的愿景。

第三，从时间和空间的角度思考，解决长期目标和短期实施的矛盾。规划目标、尤其是控制性的，是面向2035年乃至更长时期的。它们具有战略性、前瞻性、原则性和严肃性。这些措施的落实不可能一蹴而就，不能被当前的困难所蒙蔽。短时间内是很难确定的规划内容,比如村庄规模与边界，低效利用土地改革,非法处置建设用地等,应放眼长远,制定总体控制目标和优化方向,并拆分阶段目标,明确的实现路径,以运动战、持久战的方法，逐个破解规划难题。一是通过切实可行的村庄规划、详细规划、专项规划和政策跟进，分步推进;其次，在技术和方法上加强多方案情景模拟和方案评价，以保证空间的基本、民生、重点和灵活性，为确定建设用地规模、发展边界和城市形态提供支持。三是，在计划实施机制上，要加强对计划的动态维护和评估，及时发现和解决问题，而不是拖延。四是放权给省级政府，加强对年度土地利用目标的第三方评估和监督，使真实的土地利用需求能够快速审批和实施，不合理的土地利用能够及时收回。从而保障了地方经济发展和集约高效发展。我们应该摒弃毕其功于一役的想法，因为这既不现实，也不科学。

第四，坚持以城市(区域)研究为主导，在时间上争取主动。在应对五级规划同步编制时下位规划缺乏上位明确指引的情况，对“城市研究”(区域研究)和“规划”做适当的切割，明确自身存在的问题、需求和局部的裂缝，明确说明两者之间的相互作用，资源空间分配和规划决策的主动性。一旦明确了以上依据和编制方法，就可以立即进入“结果编制”阶段，提高结果编制的水平和效率。研究和准备的适当分离还包括规划结果，不像“研究报告”，而是直接解读公共政策。因此，研究结果需要合理简化，便于理解、易于批准 。

第五，加强基础学科、技术政策和专业的综合研究，提高规划的科学性、协调性和严峻性。

首先，多个国家空间规划的整合产生了新的概念、概念和方法，需要规划学科及时跟进和研究。特别是生态空间与农业空间的关系、人类活动及其空间相容性;城市合理规模、密度及其配套建设模式新技术、新产业、新业态、新消费需求的应用等对空间属性及其配置的影响等。

其次，对规划成果和空间调控的政策要求空前提高，也迫使规划产业加强对规划技术政策的研究。特别是在绿色、智能、现代、社会、文化、治理体系、安全韧性、立体空间控制等方面。

最后，多平面的空间规划整合了更多的专业学科，为多学科的融合创造了机会。规划行业应以创造天人合一的国家空间环境为共同目标，打破“家庭观”的顽固观念，突破各行业之间的技术、学术联系，使山川、森林、田野、湖泊、草地与城镇融为一体，村庄和基础设施更加有机。

2. 发挥好“四梁八柱”的作用

时代在进步，向权力讲述真理的时代已经过去。空间治理体系现代化有赖于制度、法律、法规、政策和科技的整合与协同，其中关键是充分发挥“四梁八柱”作用:

一是通过法律手段解决红线管控、资源保护和相邻空间权益争议。发达国家在这方面有很好的经验。

二是通过政策完善和制度创新，破解“十二五”规划实施中的“硬骨头”，推动和支持“十二五”规划目标和蓝图的实现。

三是完善城乡规划许可制度，加强各类土地利用管理。

四是围绕发展理念和规划实施等问题，推进行政管理体制改革和政绩考核。我们高兴地看到，中央政府在这方面的努力正在加大。

2. 结 语：

总体规划、详细规划和相关专项规划之间的关系体现在“总-分关系”中。国土空间总体规划是详细规划和相关专项规划的依据。详细规划应当按照批准的国土空间总体规划编制和修改。有关专项规划必须符合国土空间总体规划，不得违反总体规划的强制性内容。总体规划的主要内容必须纳入详细规划。目前，国土空间规划体系及其“四梁八柱”顶层设计已基本成型，规划体系建设正在进行中。“打铁也要自身硬”，其余的计划要看它是否经得起时间的、实践的考验。我们展望未来，可以说是机遇与挑战并存。规划师必须以改革精神、包容精神、创新思想、系统论思维、科学方法和新技术、新装备积极响应，才能给大众一个满意的答案。

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