应对气候变化与生态环境保护协同政策研究

应对气候变化与生态环境保护协同政策研究

张宝盛

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【摘 要】应对气候变化与生态环境保护协同是实现碳达峰目标和碳中和愿景、构建现代气候治理体系和治理能力的重要举措，构建实施协同政策十分关键，是统筹推进应对气候变化与生态环境保护的根本支撑。本文分析了应对气候变化与生态环境保护的协同关系，评估了应对气候变化与生态环境保护协同政策现状，分析了存在的主要问题，提出了协同政策的推进思路框架、重点方向、实施保障以及实施路线图。

【关键词】应对气候变化；生态环境保护；协同政策；政策框架；路线图

气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战之一,应对气候变化与生态环境保护具有协同性。20世纪90年代起，已有学者开展应对气候变化与生态环境保护的协同效益研究，研究领域从主要为温室气体与大气污染物治理的协同效益，逐步扩展到温室气体与固体废物、水污染物治理等的协同效益研究，以及温室气体与生态保护的协同效益研究。研究内容主要以协同效应评估与效益核算等为主，对协同政策方面的研究较少，协同政策研究方面主要针对能源政策协同、基于能源转型和交易的协同机制等。

1气候与生态环境的协同关系分析

从应对气候变化与生态环境保护的协同机理来看，应对气候变化不仅与污染治理存在协同性，也与生态环境保护存在协同性。当前能源结构以高碳化石能源为主，化石能源燃烧不但是CO2等温室气体的主要来源，燃烧产生的颗粒物、SO2、NOx等也是大气污染物的主要来源，CO2等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点。化石燃料在利用过程中会产生固体废物、余热污染（如用于发电时），环境基础设施建设与使用会排放CO2等温室气体和污染物，包含化石碳（塑料等）的固体废物焚烧处置会排放大量CO2等温室气体，污水处理系统在处理污水污泥过程中会排放CO2、CH4、N2O等温室气体。我国70%以上的碳排放来自工业部门中的钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等高排放行业。我国的产业、能源、交通结构都是以化石碳基为主，调整能源结构、产业结构、交通运输结构不仅能减少碳排放，也从根源上降低了污染物排放。应对气候变化与生态保护的协同主要体现在自然界的植物通过光合作用固定与吸收CO2。生态系统提供了CO2的的固定与吸收、污染物的吸收与降解等服务功能。因此，在提高生态环境保护水平方面，吸碳与减污之间产生很好的协同效应。森林、草原、湿地等生态系统是吸碳的主要来源，中国森林生态系统贡献了约80%的固碳量，农田和灌丛生态系统分别贡献了12%和8%的固碳量，草地生态系统的碳收支基本处于平衡状态，同时可进一步降低污染物的排放和扩散。提高森林、草原、湿地等生态系统的面积和质量不仅吸收固定碳，也降低了污染物排放。

2存在的主要问题

从行政规制政策来看，总量控制、排污许可证、环保督察、考核评价、“三线一单”、产业调整目录等主要政策手段，基本上未将应对气候变化考虑在政策目标范围内。目前的碳交易设计与排污许可证的制度架构、监管思路、核算方法等方面存在差异，协同推进存在难度。地方推进协同控制的组织能力不足，省级相关部门设立单独的应对气候变化处室很少，一般与国际合作、大气污染治理等合属在一个业务处室。退耕还林还草政策落实不到位，难以对造林地实行有效管护，退耕还林成果难巩固。湿地保护修复相关政策不完善，湿地损毁、破坏等问题得不到及时纠正和惩处，影响固碳降碳效果。此外，废水“零排放”、超低排放等政策在一定程度上增加了温室气体排放，协同功能需要优化。从市场经济政策来看，财政补贴、价格、税费、交易、补偿、金融等政策基本还未从协同角度推进生态环境保护和应对气候变化。财政补贴政策对应对气候变化有所考虑，主要是针对清洁取暖等能源结构调整政策。价格政策基本未有考虑应对气候变化因素。税费政策主要针对节能减排行为，具有间接的气候治理效果，但是缺乏直接针对气候变化的政策考虑。交易政策正在从探索走向推开，制度建设还不健全，大气污染物与碳排放同根同源，在交易政策上未有协同设计与推进。生态补偿政策力度较小，政策目标主要还是针对生态环境保护，尚未考虑气候因素。碳金融正在进入绿色金融范畴，政策尚待完善。

从社会参与政策来看，引导群众践行绿色生活与消费的政策实施效果弱，环保产品标志和能效标志对气候因素考虑不足，未形成统一的绿色低碳行为准则与消费参考。环境污染与碳排放相关信息公开的内容、范围等不够明确，缺乏信息公开的负面清单以及依申请公开向主动公开转化机制。上市公司环境信息强制性披露制度不完善，碳排放与碳减排成效没有列入强制披露范围。公众参与污染治理与碳减排的力度不够，参与决策过程通常较为间接、滞后。社会监督保障机制不完善。社会力量对于碳减排无监督依据、无监督标准、无监督反馈平台，并且由于碳减排与污染减排情况不同，社会公众往往难以确认企业行为是否符合碳减排要求，因此难以像环境污染监督一样落在实处。

3协同政策的推进思路与框架

3.1协同政策的推进思路

推进应对气候变化与生态环境保护协同政策的改革与创新需要全面贯彻落实习近平生态文明思想，以碳达峰目标与碳中和愿景为牵引，以构建应对气候变化与生态环境保护协同治理体系和治理能力现代化为目标，以打通应对气候变化和生态环境保护管理界面、实现政策系统调控协同增效为主线，以改革创新为动力，以行政规制政策、市场经济政策、社会动员政策协同为重点，基于问题导向和需求导向，构建和完善相关政策，夯实政策实施保障，为实现碳达峰目标与碳中和愿景提供支撑保障，助力生态文明和美丽中国建设。

3.2协同政策框架

应对气候变化和生态环境保护协同政策框架构建立足于政策目标的统一、范围的延展、手段的完善、功能的协同，行政规制政策重点是完善责任考核、实施统一监管、加强生态减碳协同。市场经济政策重点是强化结构调整激励、创新运用经济政策。社会动员政策重点是推进绿色低碳消费、完善信息公开、深化公众参与。要从法治保障、能力支撑、试点示范、技术创新等方面做好政策实施保障，夯实协同政策实施配套能力，为实现碳达峰和碳中和提供动力和支撑。

4结束语

应对气候变化与生态环境保护协同政策路线图主要围绕行政规制政策、市场经济政策、社会动员政策和实施支撑保障4个重点方面提出推进路径，涵盖生态环境保护与减碳责任考核、监管与激励协同政策、应对气候变化与生态保护修复协同政策、结构调整激励政策、市场经济手段、绿色低碳消费机制、生态环境与碳排放信息公开制度、公众参与与监管制度、法治保障、能力支撑、示范融合和技术创新等，从有利于推进政策实施进展角度，分为2021—2025年和2026—2030年两个阶段。“十四五”期间重点完善优化生态环境与碳减排协同政策体系，突出以生态环境质量改善和CO2达峰倒逼总量减排、源头减排、结构减排，推动产业结构、能源结构、交通运输结构绿色低碳转型和生态环境质量协同改善，实现改善环境质量从注重末端治理向更加注重源头预防和治理有效传导，碳排放和主要污染物排放总量持续减少。

参考文献

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