土地征收补偿协议纠纷中的法律适用问题

土地征收补偿协议纠纷中的法律适用问题

付强

广德市自然资源和规划局 242200

摘要：农村集体土地征收是指人民政府依法在公共利益的前提下强行国有化农村集体拥有的土地，依法给予失地农民经济补偿的行政措施。征地补偿可能会依法剥夺农民的土地使用权，因此在实践中应格外谨慎。在此基础上，讨论了以下有关在土地征收补偿协议纠纷中适用法律的问题，以供参考。

关键词：土地征收；补偿协议纠纷；法律适用问题

引言

国有土地与集体土地并存的中国特殊土地制度，确定农村土地无疑是特殊的存在。此外，中国作为人口众多、农业大国的国家，“三农问题”具有重要的战略意义。农村土地是稳定市场和保障农产品供应的重要基本资源，是土地管理中不容忽视的环节。中国的《土地管理法》已经修订了四次。随着制度不断优化，法规不断完善，对农村土地的重视也越来越多。

1土地征收补偿纠纷问题分析

1.1源于集体土地征收补偿实践的现实矛盾

第一，土地征收赔偿与土地出让价格之间存在很大差异。以浙江省为例，土地征收补偿价格不少于5.4万元/亩，而该省部分地区的出让地价高达467万元/亩。土地让渡补偿与土地让渡费之间的高程差，导致土地所有者集体与农民之间巨大的心理差距，从而成为集体土地让渡纠纷更频繁的根源。第二，对土地征收的补偿因地区而异。一些省份可能达到6万元至7万元/亩，而一些省份的偏远地区甚至只有3，000元至4，000元/亩。即使在同省内，土地要求赔偿标准的差别有时也很大，每亩相差数万元。第三，它是与目前建设用地土地供应制度的现实矛盾。除了一些"集体经营的建设用地进入市场"的试点地区外，建设用地基本上只能由国有土地提供，这必然导致"非公益性征用"和"公益性征用"现象，从而成为土地纠纷的导火索。

1.2补偿原则过于宽泛

与旧法相比，2019年《土地管理法》确立了“公平合理补偿”和“及时足额支付”的补偿原则，其进步意义体现在，确立这两项原则在一定程度上可以防止政府滥用征收权力侵害农民的利益。征收作为一种强制手段，剥夺了被征收人的自由意志，但国家出于公共利益的需要，要求被征收人必须做出让步，这本无可厚非。值得注意的是，让步的限度仅限于被征收人的自由意志，而不能侵犯被征收人的财产价值。

1.3源于集体土地征收补偿机制本身的特点

第一，必须经历许多阶段，包括土地征用决定阶段、土地征用补偿阶段和重新安置制度的确定阶段、土地征用补偿阶段和重新安置制度的实施阶段，以及土地补偿分配阶段。集体土地征收补偿纠纷几乎涵盖了上述所有环节。第二，法律和政治基础复杂，包括法律、法规、规则和地方政策不一致甚至相互冲突。第三，涉及许多执行机构，包括国务院和批准征地的省级政府、组织批准和发布征地通知的乡镇政府、土地管理部门、制定征地补偿制度、承担征地补偿责任，甚至是开发区的行政委员会。地方政府、道路、土地征用和搬迁办公室等。

2根据争议选择适用法律

2.1在案件判决方面

由于土地征收补偿协议以双方互设权利义务的协议形式存在，其行政性质的行为以协议条款的形式表现。因此被征收人在提起诉讼时，一般会针对协议条款提起如确认协议（部分）的有效或无效、要求征地主体履行协议、赔偿被征收人因征地主体违约或缔约过失等行为造成的损失等民事性质的诉求。当被征收人针对的条款或征地主体之行为涉及征地主体的高权行政行为时，实际上会发生民事性诉求与行政性诉求的重合，即既具备行政性审查请求之性质又具备民事性审查之性质。在这种情况下，部分民事性请求与行政诉讼请求是等效的，如请求确认协议的有效、无效与确认行政行为的效力，请求履行协议与请求行政机关按照承诺做出行为，以及在行政诉讼和民事诉讼当中请求赔偿补偿原告之损失等，这些诉讼请求在判决效果上实际上是等效的。而法院作出判决时需要注意的是，在审查有关行政性行为时，基于全面审查之原则，需要对超过被征收人诉求范围的行政行为的整体的合法性进行审查，并在裁判当中一并作出判决。

2.2回归对征收补偿根源性问题的解决

征收制度的本意是通过对公共利益和私人财产权进行衡量，通过征收补偿和法定程序来保障被征收人的实体权利和程序权利。因此，征收中的利益权衡主要体现在两个环节：一是在征收决定的作成中，政府应通过公平衡量公共利益和私人财产权保障两方面的需求，决定是否实施征收，具体表现为项目的审批和被征收财产的确认；二是在征收补偿的给付中，政府应当依据法定标准，为被征收人所负担的特别牺牲，向其给付足额的补偿，从而对公共利益和私人财产权益施加平等的保障。相对应的，征收中的矛盾也突出的表现在两个方面：一是公共利益需求和私人财产权保障之间的矛盾，这直接决定了征收行为是否具有正当性；二是政府（能够）给付的征收补偿和被征收人期望（需要）获得的征收补偿之间的矛盾，反映的是征收行为对被征收人生活的影响。一般来说，前者是征收的主要矛盾，我们讨论的重点在于如何通过清晰界定公共利益的概念，使得公共利益的考虑与个人财产权保护之间能够达到一种微妙的平衡。

2.3确立科学的征地补偿标准

1.全面、合理计算失地农民的直接、间接损失。土地征收补偿，首先要全面、合理地计算失地农民所受的直接和间接损失，借鉴台湾地区征地补偿项目及补偿范围，全面补偿因征地而需支付的搬迁费、工作调整费用及已支出的改良投资费用等。最低限度的要求是，保证农民不会为土地征收支付额外费用。2.统一地上附着物和青苗的补偿标准。新法中关于地上附着物和青苗补偿标准的授权性规定，导致不同地区标准不一，虽然各地经济发展水平不同，但各行其是必然会加剧征地补偿的不公平。参考台湾地区的规定，以“重置成新价”为基础的补偿标准显然是最合理的，因为它反映的是不同地区之间的合理差别，而允许合理差别正是实质平等的内涵之所在。3.明确安置补偿对象范围。借鉴台湾地区的法律规定，通过户籍和居住时间等因素来确定被安置对象的范围，防止假结婚、假离婚、紧急户口迁入等现象的发生，维护征地补偿的公平、减少资源浪费。

2.4更大程度强化土地财产权的存续保障

虽然２００４年《宪法修正案》已经明确了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但征收补偿条款的第一次和第二次功能转向的重点仍是征收补偿的原则和标准。在《民法典》已经完成了价值保障功能和社会保障功能的制度设计的情况下，我们可以想见未来征收补偿条款的改革方向———更大程度保障财产权的存续，这也是化解征收制度主要矛盾的必然要求。

2.5兼顾公权与私权：坚持司法是解决纠纷的最终方式

集体土地所有权是国家行使征用权的行为，意味着公共利益的价值取向。但是，如果集体和农民失去土地定居，个人利益必然受到影响。因此，集体征地补偿诉讼必须面对公共利益与个人利益之间的冲突。司法部门应坚持利益补偿原则，不仅支持经济和社会发展所需的合法土地所有权，而且还应以赔偿的形式充分保护被征用方的个人利益。最基本的手段是坚持司法裁决是解决土地征用赔偿纠纷的最后手段。从法律比较的角度看，诉诸司法程序是各国解决土地纠纷的最终途径。一些科学家指出，西方发达国家很少发生严重的土地冲突，其原因之一就是在域外征收立法“抑公扬私”理念的指导下，“在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。”

结束语

法律规范是法官在司法过程当中实现公平与公正的工具，只有选对了工具，才能实现维护正义的目的。集体土地征收补偿协议具备行政行为属性较强而民事协议属性较弱的特点。但这并不意味着司法实践对于其产生的纠纷的审判过程当中能够忽略对民事实体法律和民事审判程序的适用。在程序选择上，应分析具体纠纷的性质，因地制宜地选用程序与实体法律，以此在集体土地征收补偿协议纠纷的审判当中统一裁判标准。

参考文献

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