我国“限行”法律规范的问题分析

尹舒

西北农林科技大学人文社会发展学院法学系 陕西 咸阳 712100

摘要：机动车尾号限行作为一种交通管制措施，目前已经显现出常态化的趋势。但是常态化的限行缺乏法律上的正当性。此外，各地以《通告》这类法律效力层级较低的地方规范性文件对财产权进行限制，对机动车车主取得的行政许可进行了内容上的限制，这也有违依法行政原则。因而我国有关限行的法律制度仍需从法律规定以及损失补偿制度等方面进行完善。

关键词：限行；依法行政；法律保留；比例原则

一、“限行”的概念和特征

限行原为限制通行的简称，为道路交通管理措施中的一种。后来随着2008年北京奥运会机动车单双号限行政策的实行取得了良好的治堵效果，机动车尾号限行制度作为治堵手段在各地得以推行。因大气污染问题严重，机动车尾号限行措施又被赋予了大气污染防治的目的，后来实质上成为一种不同于一般交通管制的特殊制度。以“交通管制”为标题的规范性文件与以“限行”为标题的规范性文件的并行充分体现了这一点。学界普遍认为机动车尾号限行制度是由《道路交通安全法》第39条和《大气污染防治法》授权给各地政府采取的，大范围的，长期的，按车牌尾号数字禁止相应机动车上路通行的一种交通管理措施。该制度的主要表现形式就是各个地方的限行通告。

我国关于尾号限行的地方法规数量很大，据北大法宝的检索结果，标题中包含“限行”关键词的地方规范性文件130篇，地方工作文件55篇。共计185个文件，涉及4个省和全国各市。笔者梳理上述文件与一般道路交通管制的地方规范性文件进行对比后认为各地规定的尾号限行均具有如下特征：1.尾号限行的文件由各市级人民政府颁布，而一般交通管制文件多由公安机关交通管理部门颁布；2.尾号限行涉及的范围更广，在文件中通常表述为：“本市行政区域”，“市中心区和各县（市）区城区”；3.尾号限行针对该市全部机动车辆，而不是某一类车辆，或者某一条道路上的车辆。换言之，限行针对的是不特定的对象，因此尾号限行具有抽象行政行为的特点。

二、目前限行常态化存在的问题

（一）限行常态化缺乏正当性

出于大气污染治理和拥堵治理的目的，自北京之后各地都实施机动车尾号限行，从各地发布的限行通告来看，其已经显现出非常明显的临时措施变常态化制度的倾向。例如北京，因其2008年奥运会期间实行尾号限行在交通拥堵的改善和空气质量的提升上取得了明显的效果，所以此后《北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》一年一换，实质上成为常态化的制度。《成都市公安局交通管理局关于继续实施二三环路之间区域汽车尾号限行交通管理措施的通告》也体现了常态化倾向，该尾号限行公告的有效期被规定为5年。

但尾号限行的常态化是否具有正当性在学界仍有争议。争议焦点主要有二，其一，尾号限行常态化是否构成了对私人财产权的限制，是否符合法律保留的原则。其二，尾号限行常态化是否符合比例原则。一些学者认为《大气污染防治法》和《道路交通安全法》39条和第40条对限行进行了规定，故尾号限行常态化符合法律保留的原则。比例原则要求公权力行为要衡量目的是否正当，实现目的的手段是否必要和适当，并且还要进行狭义比例原则的审查。限行政策的目的是为了缓解交通拥堵和大气污染治理，这也是大部分限行通告中所明确的。部分学者认为，因为尾号限行的目的正当，并且人民的健康与交通通畅两个公共利益明显高于个人的私有财产权，因此尾号限行是为公共利益之合理牺牲，故尾号限行常态化也符合比例原则的要求。

但本文认为尾号限行该结论有待商榷。限行虽然没有剥夺机动车的所有权，但确实影响了所有权人对财产的使用。对财产的使用权是财产权中重要部分。影响了对财产的使用，就是对财产权利进行了限制，而财产权作为一种基本权利，对其限制应当由法律进行规定。虽然各省市近年来的尾号限行公告都会写明依据《大气污染防治法》和《道路交通安全法》的相关规定颁布施行。但没有任何一个限行通告写明具体依据条款。虽然《大气污染防治法》和《道路交通安全法》都有关于县级以上人民政府可以实施限行的规定，但实质上并未明确授权各地政府进行常态化的限行。《大气污染防治法》第96条规定，县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取限制部分机动车行驶等应急措施。可见限制机动车行驶被作为一种应急措施授权给地方政府，并且有着严格的前置条件，即必须在“重污染天气”的情形下才能根据该条款实施限行。纵观各地尾号限行通告，绝大部分尾号限行通告都不是在重污染天气下颁布的，而且限行通告的有效期限均在一年以上，也并不符合应急措施的特征。

《道路交通安全法》第39条规定公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况可以进行交通管制，但也未规定可进行长期，制度化的限行。第40条中规定，遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。该法律条文规定的情形中并不包含空气污染，即使将“空气污染”解释入“等情形”中，也必须达到“严重影响交通安全”的程度后才能进行交通管制。综上所述，从现有法律规定来看，无论是《大气污染防治法》还是《道路交通安全法》都无法为尾号限行的正当性提供支撑。

此外，从比例原则上看，虽然尾号限行的目的为大气污染防治和缓解交通拥堵，均具有正当性，但越来越多的研究表明尾号限行对于大气污染的治理效果并不明显^[1]。有研究者考察了北京在２００８年奥运会之后采取的限行政策对空气污染指数 （ＡＰＩ）、可吸入颗粒物 （ＰＭ１０）、二氧化氮 （ＮＯ２）和二氧化硫 （ＳＯ２）等空气质量指标的影响，采用断点回归的方法解决其内生性问题后，限行政策尤其是 “尾号限行”对空气质量的影响甚微。甚至在限行政策实行后影响到了家庭购车行为的扭曲，用购买第二辆车的方式来保证自己出行的便捷性^[2]。因此，限行政策实质上无法达成大气污染防治的效果。北京奥运会单双号限行带来的蓝天和道路畅通被证明是多项措施联合治理达成的效果。加之交通拥堵的治理在其他国家有着收取拥堵费，扩容公共交通等其他替代政策，尾号限行也不是解决交通拥堵的必要手段。因此从手段的必要性，合目的性上考量，限行并不满足比例原则的要求。

（二）限行通告常态化限行有违依法行政原则

依法行政原则要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。尾号限行若需常态化，那么规定其常态化的形式也应符合这一原则。各省市的尾号限行的通告属于地方规范性文件或者地方工作文件。根据依法行政原则的要求，这些文件的制定和颁布需要严格遵守法律规定，不能越权。在我国，对制定行政规范性文件的合法性要件，目前还没有统一的规定，《国家行政机关公文处理办法》只是对行政规范性文件的体例结构作出了规定，而欠缺统一的制定程序和权限划分^[3]，但各个省，市都颁布了各自的《行政规范性文件管理办法》。参照立法法对于制定行政法规和规章的要求和各省市的《行政规范性文件管理办法》，可知规范性文件合法需要满足职权合法、内容合法和程序合法三个要件。本文将一一分析用“通告”文件规定长期尾号限行是否合法。从职权上看，依据《道路交通安全法》第39条，各省市人民政府没有实施长期的限行型交通管制的权力，只有根据具体情况采取临时限行措施的权力。依据《大气污染防治法》第96条，也只有“根据应急需要采取限制部分机动车行驶”的权力。该规定清楚地表明授权范围是启动应急预案后采取应急措施的权力，而并非长期限行。两部法律都没有授权，所以以“通告”文件常态化尾号限行，属于行政机关滥用职权的越权行为。从内容上看，尾号限行实质上是以低位阶的文件对高位阶法律设定的许可范围进行变更。我国对机动车采取登记管理制度，该制度的性质应当属于行政许可，那么只要车辆所有人递交了符合法律法规规定的材料，取得了车辆登记证，那么就取得了车辆可在道路上行使的许可。在尾号限行的通告文件发出后，原本无限制条件的一般许可受到了限制，可以认为限行对该许可的内容进行了变更。但只有与设定许可同级的法律法规才能对许可内容进行变更。车辆登记制度是由《道路交通安全法》和相关实施条例规定的，而“通告”文件属于地方规范性文件或者地方工作文件，其效力明显低于前者。所以“通告”文件变更其无权变更的行政许可内容，属内容违法。从程序上看，因各个省市的地方规范性文件的制定程序并无统一的标准，且由于各地“通告”的效力层级低，制定程序多为行政机关的内部决定和行文程序，因此无法做出统一的分析，要根据各地不同的内部程序规定进行判断。综上所述，至少从职权和内容上看，目前各地用地方规范性文件或者地方工作文件来规定长期的尾号限行违反了依法行政的原则。

（三）公众参与决策程度低。

前文侧重分析尾号限行常态化在法律层面存在问题，但行政行为的正当性不仅只有“合法”一项标准。观察行政决策的过程，往往涉及政府，该决策的利益相关的民众，以及专家群体三个基本角色。后面两个角色的参与度分别决定了行政决策的民主性和科学性程度高低。^[4]因为利益相关民众的参与度高低与该政策后续推行的难易程度和政策反馈情况息息相关，而专家群体则可以根据其专业知识对政策的制定和实行提供建议，以提高政策的科学性。提高利益相关民众和专家群体在行政决策中的参与程度是避免“拍脑袋”式懒政怠政的重要手段。但这会增加时间成本，决策效率会降低。但根据不同的行政决策对二者作出不同程度的平衡本就是服务型政府应当承担的责任。尾号限行常态化本就具有抽象行政行为的特点，限行范围广，时间长，不是针对具体对象，而是面向不特定对象，因而更加深刻地影响着广大人民群众的日常生活。所以如要推行尾号限行常态化，民主性和科学性的程度都不能被忽略。但就现行的尾号限行通告来看，利益相关民众参与和专家群体的参与程度都不高。因为地方规范性文件以及工作文件是为了具体执行法律法规而制定的，跟立法程序存在本质的区别，其更侧重对行政效率的追求。所以限行通告往往并不像行政法律法规的制定那样存在较长期限的公众意见征集期。有些地方政府在颁布尾号限行公告前有短期的意见征集期，有些地方政府则完全没有。笔者查阅了各个省市的《规范性文件管理办法》，各地都有类似“明确规范性文件涉及公民、法人或者其他组织重大利益调整的，起草单位应当采取座谈会、论证会或者实地走访等形式听取利益相关方意见。”的相关规定，但实践中，行政主体在发布限行通告前很少严格按该规定举行座谈会、论证会。常态化的尾号限行并非紧急交通管制，它是可以预见的长期措施，因此无论是座谈会还是论证会，或者各种方式的意见征集都是有条件执行的。有规定而不执行，有条件执行而不执行，也在一定程度上表明行政机关的服务意识不足，仍然存在“权力本位”思想，对公民的权利不够重视。这种在行政决策民主性科学性上的敷衍态度，是造成至今尾号限行常态化虽然在实践中已经开始实行，却始终用效力层级极低的地方规范性文件甚至地方工作文件作为其根据的重要原因。因为效力层级越低的文件，政府作出该文件需要的调查研究，建议收集成本就越低。但民众对该政策的异议不会自动消散，相反，被随意对待的民众只会因此加深对政府的懒政，独断的印象。为一项政策措施削弱整个政府为人民服务的形象，得不偿失。这也与我们国家建立服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相悖。

（四）缺乏损失补偿制度

尾号限行对公民财产权造成了一定程度的限制，赞同此观点的学者通常都认为政府应当对此种财产限制作出补偿，有人从征收的角度论证了损失补偿的正当性，认为尾号限行构成“管制性征收”。“管制性征收”是美国法律中的一个概念，它是指针对不动产使用权的限制严重影响该不动产价值时，该限制将被认定为征收，政府应当给予补偿，而且管制性征收有着严格的判断标准^[5]。但对此持有异议的学者认为，“管制性”征收论存在两个问题，第一，机动车不属于不动产，第二，尾号限行对机动车的使用权是否达到等同于征收的标准，也值得商榷。本文将从新的角度论述损失补偿制度的正当性，现有的法律规定也可以为限行的损失补偿提供一些依据。《行政许可法》第8条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”前文已经论述，限行实质上是许可内容的变更，所以，因限行造成公民法人或其他组织损失的，行政机关应当依法予以补偿。本文认为在现有法律法规的体系内寻找交通管制损失补偿的依据更能促进该制度的的建立。

我国现行的法律法规中并未明确地规定道路交通管制的损失补偿制度，但并非没有道路交通管制损失补偿的实践。2008年7月20日至9月20日，北京因奥运会采取了机动车单双号限行，启用奥运专用车道等道路交通管制措施。2009年自4月16日起，北京市政府向车主返还养路费合计十五亿一千八百万元人民币，涉及车辆近二百七十万,但养路费于2009年被废除，所以该补偿措施未能形成制度。但该项实践充分证明损失补偿制度建立后的可以实际执行。

3. 完善尾号限行法律规范的立法建议

（一）尾号限行常态化与否的决策须有民主参与程序

虽然在大气污染防治方面尾号限行的作用微乎其微，在缓解交通拥堵方面尾号限行也不是唯一的，不可替代的措施。但不可否认的是，其在治理交通拥堵方面有一定作用。因为扩容公共交通，增加道路资源这些治理拥堵上更有效的方式都需要较长的时间进行建设，所以在一定时期内采取尾号限行的措施促进道路公共资源的合理利用有可能获得民众的配合，长达13年的尾号限行实践也证明了这一点。但实践中已经如此施行不代表尾号限行常态化不需要在法律上树立其合法性，也不代表可以不再听取民众对于尾号限行常态化的建议和意见。前文已经论述，目前各地的尾号限行无法律授权，若要继续推行，那么将其作为正式的制度进入法律体系就是必然的选择，也就必定需要完善法律规定。应在修改法律之前按照修法所的程序征集民众意见和专家意见，对其进行充分的讨论。而各地根据新的，明确的法律授权制定颁布本地尾号限行规则的时候，也应当采取听证会，座谈会，开放网络意见渠道等多种方式听取本地民众的意见，就尾号限行的范围，时间长短，是否应当补偿等各方面问题进行调研。

（二）尾号限行常态化应由法律明确规定

经过充分的讨论后，吸收了各方面意长期尾号限行方案应当纳入限行法律体系，由法律进行明确规定。完善这部分的立法可以采取三种方式，一种是进行单独立法，第二种是对《大气污染防治法》第96条和《道路交通安全法》第39条、第40条进行修改，第三种方法是由全国人大常委会或者全国人大对《大气污染防治法》第96条和《道路交通安全法》第39条、第40条进行解释，将长期性的尾号限行纳入上述条款。第一种方式所需时间过长，立法成本也很大，而第三种方式从现有条款来看，没有将长期尾号限行型交通管制纳入现有条款的空间，因此本文建议，对《大气污染防治法》第69条进行修改，明确规定县级以上地方人民政府可以将机动车尾号限行作为一种长期的大气污染防治手段。将《道路交通安全法》第39条修改为：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况以及其他法律所规定的情形，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行，长期尾号限行等措施。”这样，各地制定长期的尾号限行通告就有了明确的法律依据。

（三）建立损失补偿制度

关于道路交通管制的损失补偿在现行法律中有缺失，但建立该制度会减少长期尾号限行推行的阻力和异议。无论是从理论上，还是从现行的法律规范上都有建立损失补偿制度的空间。完善这部分的立法可以采取两种方式，一种是进行单独立法，第二种是对现行《道路交通安全法》进行修改，增设道路交通管制的损失补偿条款，可以在《道路交通安全法》第39条和第40条之后新增第41条“公安机关交通管理部门依据本法第39条，第40条的规定执行交通管制，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当按法律规定进行补偿。”至于具体的补偿程序和补偿标准可以交由制定长期限行政策的各地人民政府参考我国道路交通管理的相关原则和规定以及《国家赔偿法》、《行政诉讼法》和《行政复议法》等相关法律规定自行制定。

参考文献：

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作者简介：

尹舒（1996——）女，四川巴中人，西北农林科技大学法律硕士研究生

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