浅析烟草专卖行政执法风险管控

浅析烟草专卖行政执法风险管控

刘方日

华容县烟草专卖局（分公司）湖南 岳阳 414002

【摘 要】当前，我国烟草专卖行政执法体系已经建立，卷烟市场环境得到了净化，但烟草专卖主管部门的执法体系和执法行为仍存在着不足，这给专卖行政执法实际活动带来了一定的风险。本文就这一背景下进行分析探讨专卖行政执法活动的问题及成因，从专卖行政执法工作实际活动及存在的工作困境出发，进一步探寻规范烟草专卖行政执法活动的科学合理的有效路径。

【关键词】烟草专卖行政执法风险；管辖权；检查权

1 烟草专卖行政执法风险环节

1.1涉烟检查权受到其他法律法规限制

一是上路检查权受限。烟草专卖行政主管部门如果没有交通运输部门和公安部门的配合下而独自上路进行检查的话，就属于违法行政。

二是入室检查权受限。《中华人民共和国宪法》第 39 条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。非经营性场所不属于烟草专卖行政主管部门的检查范围，因而在烟草专卖行政执法活动中，对“生产经营场所”的认定至关重要，而现行法律法规对此并无明确的规定，这就给专卖行政执法工作带来了不便。

三是查封扣押权受限。《烟草专卖法》及其实施条例中也没有任何关于查封、扣押的行政强制措施的授权或禁止性的规定。仅仅是在国家烟草专卖局于 2010 年 5 月 1 日施行的《烟草专卖行政处罚程序规定》(工业和信息化部令第 12 号)中第 33 条对依法先行登记保存要采取的措施进行了规定，只是赋予了烟草专卖行政主管部门在收集证据时对证据先行登记保存的权利。

1.2涉烟违法行为管辖权的条块分割破坏执法行为完整性

涉烟违法行为的查处牵涉到多个部门，除烟草专卖行政主管部门外还包括邮政、交通运输、公安、工商以及海关等部门。在行政执法过程中，因具体违法行为的性质差异导致管辖权与职能分割、交叉。

烟草专卖行政主管部门是在查处涉烟违法行动中最积极的部门，但因执法权限的受限，烟草专卖行政执法行为必须取得相关主管部门的配合与协助。在与其他部门联合行动时，公安部门往往对发现重大线索或查处网络案件时才会表现出较高的积极性和配合度，而在对一般涉烟违法行为的查处(检查非经营性场所需要公安机关配合执法)时却出现消极推诿，造成违法相对人利用时机转移证据或逃避检查。

针对以上情形，基层烟草专卖局为提高协查单位的办案积极性和方便后续出现的涉刑案件移交，一般采取经济激励举措。这又在客观上养成了某些部门“没有奖励就不配合”的懒散心态，既影响到烟草专卖行政执法的经费开支，又是对法律的一种懈怠。

1.3卷烟涉刑案件侦办与司法机关的衔接不畅

卷烟涉刑案件侦办与司法机关的衔接不畅突出表现在涉烟犯罪证据收集过程中取证难。犯罪证据的取证直接决定了案件能否顺利破获和是否能够移送追刑，是打击犯罪的重要环节。但目前收集涉烟犯罪证据中，出现了一些的问题：首先，作为取证第一线的烟草专卖行政执法人员在证据收集方面能力存在不足；其次，公安机关在查处涉烟案件中，基本上只靠询问犯罪嫌疑人、现场抓获等手段来获取证据，真正通过其他侦查手段，获取犯罪直接或者间接证据的很少；最后，行政程序和刑事程序的证据转换之间存在着障碍。在实践中，通常先由烟草专卖行政机关进行调查取证，然后再移送给公安机关追刑。但是，烟草专卖行政机关移送给公安机关的证据并不能作为犯罪证据直接使用，而必须由司法机关重新或者部分对行政机关收集来的证据材料进行返工。这样一来，法庭由于缺乏统一的标准，在面临法庭关于证据合法性的质疑和当事人关于证明公正性的质证时难以取舍，导致行政机关收集证据材料常常无法被采纳。

1.4烟草专卖行政执法队伍素质不高

业务能力有待提高。在发生涉烟违法行为时，一些执法人员明知相对人行为违法，但在面对相对人的质问时却说不出具体的法律规定，无法做出合理的解释，从而引发相对人的质疑、反感，严重削弱了执法者的权威。

执法理念重实体轻程序。在查处时往往只关注行政相对人是否违法或法律法规是否适用，却不注重自身执法程序的合法性，造成部分执法人员在执法过程中简单粗暴、不按法定的程序办事。这种情形严重的话，会影响到可能出现的行政诉讼案件结果。

执法效率低。在实际工作中，由于效率观念还未深入人心，办事人员事项交代不清、办事拖沓等现象时有发生，严重损害了烟草专卖行政执法部门的形象。

2 专卖行政执法风险环节管控

完善司法协作机制。烟草专卖行政执法部门首先要与司法机关统一认识，树立大局观念，相互之间加强配合，形成作战合力。烟草专卖行政主管部门必须抛开部门的短期利益，站在维护国家利益和消费者利益、维护长远利益和社会正义的高度，不断加强与公安和其他行政执法机关的协作，做好案件移送工作。

完善相关法律法规。主要从以下方面入手：（1）对移送涉嫌犯罪的涉烟案件应当强调在调查、鉴定、移送过程中以合法、快捷和第一时间移送为标准；（2）规定取证程序，在查处涉烟案件初期就由烟草专卖行政执法机关会同公安机关共同侦查取证；（3）由于烟草制品在保存方面有着特殊的要求，因此要对在追刑期间的涉案烟草专卖品的处理方式做出详细规定。

完善证据收集。首先，烟草专卖行政执法机关在收集证据时应当有重点、有策略。其次，烟草专卖行政执法部门在搜集证据、制作证据法律文书的过程中，除了要按照国家烟草专卖局下发的《关于印发烟草专卖执法文书格式的通知》的明确规定来制作外，还必须按照《中华人民共和国行政处罚法》等规范性文件要求来制作。

3 专卖行政执法风险的应对措施

3.1提升执法人员综合执法能力。提升正确适用法律的能力。要求烟草专卖执法人员拓展法律知识结构，明确法定职责和权力，从而保证更好地行使法律赋予的权力；提高化解矛盾的能力。烟草专卖执法人员应具备相应的沟通技巧，缓解对抗情绪，减少暴力抗法，与管理对象畅通沟通渠道。

3.2健全烟草专卖行政执法人员管理体制。提高进入专卖队伍的门槛，录用学历较高、特别是专业对口的人员上岗。加强对执法检查证的管理，严格申办和监管程序，维护烟草专卖执法检查证的权威性和严肃性；完善激励机制。构建一套科学合理的激励机制，开展专卖管理岗位技能等级聘任及考核工作，将技能鉴定与上岗条件、岗位等级和岗位工资紧密结合，建立培训、鉴定、聘用、考核相结合的激励机制，打通专卖人员的晋升通道。

3.3加强烟草法律法规宣传。在检查、执法过程中加强对管理对象的现场教育，宣传烟草法律法规，传授真假烟辨别技巧，提高卷烟零售户的守法经营意识；创新法规宣传形式，善于运用微信公众号、小视频等新媒体的形式进行宣传，从而达到更好的普法效果。

参考文献

[1]烟草行政执法存在问题与完善研究[D]. 蔺秀杰.内蒙古大学 2011

[2]我国烟草专卖行政执法问题研究[D]. 胡林强.中国地质大学（北京） 2010

[3]我国烟草行业政府管制的问题与对策[D]. 魏金玉.中央民族大学 2010