国土空间规划体系下的城市更新专项规划管控机制探究

国土空间规划体系下的城市更新专项规划管控机制探究

蚁洁煌

广州市城市更新规划设计研究院有限公司，广东广州 510031

摘要：目前，我国已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展模式由增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，在国土空间规划体系下，强化国土空间规划对城市更新专项规划的指导约束作用，完善城市更新专项规划的管控机制，是实施城市更新行动的有力保障。文章分析当前城市更新专项规划管控面临的痛点、难点，结合北京、上海、广州等城市的实践，探讨提出城市更新专项规划的管控机制，使其更好地融入国土空间规划体系，发挥规划引领作用。

关键词：城市更新，专项规划，规划体系

0 引言

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019）指出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。我国的国土空间规划体系分为“五级三类”¹，国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划²的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

目前，对城市更新的规划管控主要有两种方式，一是以广州市、深圳市、成都市为例，编制城市更新专项规划，指导城市更新计划、详细规划、政策的制定，并与国土空间总体规划协同推进、互相校正；二是以北京市为例，城市更新作为国土空间规划的一种用地类型，在总体规划、详细规划中提出城市更新用地管控策略。

1 城市更新专项规划管控面临的痛点、难点

1.1与国土空间总体规划的协同

当前，国内城市的城市更新专项规划还在探索阶段，其在与总体规划协同方面，主要存在以下痛点、难点：一是科学把握城市更新对象，明晰总体规划与专项规划的边界。部分城市的城市更新专项规划未对城市更新对象的规模、分布进行详实的调查，总体规划与专项规划的发展目标、策略等规划内容类似，难以发挥专项规划的专项性指导。二是合理测算城市更新目标与规模，提出差异化发展策略。城市更新是一项系统性工作，不单单是针对空间存量资源更新，还涉及到经济发展、公共利益等诉求。根据国民经济和社会发展规划、总体规划等部署，合理推算规划期内，不同类型对象的改造规模，并给予差异化的发展策略。三是加强城市更新与一般性地区的协同，落实总体规划的发展战略、城乡空间布局。广州、深圳等地的城市更新区域与一般性地区大多呈交错、镶嵌等状态，单单就存量论存量，难以优化城市空间结构、完善城市功能。

1.2 对详细规划的指导

城市更新专项规划一般作为总体规划的参考及建议，纳入总体规划管控，是偏向实施性的规划，强调专项规划到计划实施的过程。详细规划则侧重建筑总量、空间形态的管控，对城市更新地区的城市结构优化、城市品质和活力提升、利益协调、项目实施等方面的指导性有待加强。

2 城市更新专项规划的管控策略

2.1系统推进，逐级传导

城市更新专项规划应与总体规划协同、系统推进，通过专项规划、计划的管控，加强与详细规划传导与衔接。以广州为例，在国土空间总体规划、国民经济和社会发展规划指导下，结合综合交通枢纽、重大基础设施、重点功能区、重点平台建设、生态修复、历史文化遗产保护利用等，科学编制市级城市更新专项规划，加强计划管控，明确了城市更新重点区域及目标规模，完善了规划传导机制。同时，坚持全市一盘棋推进，加大市级统筹力度和相关部门协同，推行 “共编共治共享”，推进成片连片改造，让城市更新成为广州高质量发展的战略抓手。

2.2分类施策，分类指导

城市更新专项规划应科学把握存量资源的内在区别，分类采取差异化的管控策略，加强功能优化的指导。成都市“中优”区域城市有机更新总体规划界定“老旧居住区、低效商业区、低效工业仓储区以及其他更新区”四大类更新对象，划定对城市发展有结构性影响的重点更新单元、一般更新单元。按照应保尽保、多改少拆的城市更新原则，确定“保护传承、优化改造、拆旧建新”三类更新模式和“优化功能布局、重构城市结构，更新业态功能、提升城市能级，复兴天府文化、彰显城市魅力，协调旧貌新颜、提升城市形象，修补人居环境、提高城市品质，完善城市治理、强化共建共享”六大更新策略，有力促进了成都中心城区的存量提质发展。

2.3建立保障机制

一是建立规划评估和动态调整机制。根据城市发展规划战略安排及国土空间规划实施体检评估结果、城市更新实施情况等进行动态调整，合理修正推进规模等指标及其分阶段安排。二是完善项目全流程审批管理机制，在项目审批中强化专项规划的指导，探索建立统一的空间数据库，加强城市更新项目与存量资源的信息化管理。三是完善项目实施监管与效益评价制度。基于空间数据库实现对项目的规划、实施、监管的全生命周期管控，建立城市更新的定期评估机制，监管更新计划的落实情况，评价项目的实施效益，促进配套管理制度的不断优化。

3 结语

分级分类建立国土空间规划、实施城市更新行动是党中央、国务院对城市工作做出的重大决策部署，在国土空间总体规划的指导下，科学编制城市更新专项规划，详实认识城市更新资源，谋划合理的目标与规模，落实相关保障措施，是构建完善的规划传导体系的关键所在。

[参考文献]

[1] 中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[N]. 人民日报,2019-05-24(001).

[2]张超越,陈乃志.公园城市建设下成都市城市有机更新体系初探[J].四川建筑,2021,41(03):4-5.

[3]杨慧祎.城市更新规划在国土空间规划体系中的叠加与融入[J].规划师,2021,37(08):26-31.

蚁洁煌，男，广东省，汉族，1994年9月，本科，城市更新，助理工程师

1 根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，“五级”分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

2 相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。