浅析农村集体土地确权登记对林业发展的影响

浅析农村集体土地确权登记对林业发展的影响

陈坤 胡君磊

常宁市自然资源局不动产登记中心 湖南常宁 421500

摘要：本文首先概述了农村集体土地确权登记及林地确权登记工作的开展，其次分析了农村集体土地确权登记的现状，再次分析了农村集体土地确权登记对林业发展的影响，指出农村集体土地确权登记工作开展中存在的问题会对林业发展造成不利的影响，比如可能造成林业面积的减少、引发农民对于林业投入的减少等，因此，有必要严格按照政策及规定要求开展林地确权登记。

关键词：农村集体土地；确权登记；林业

农村集体土地确权登记工作的开展已经进行了多年，但是仍有不少地区在开展相关工作中存在一些问题，特别是林地的确权登记不规范，林地面积不增反减，影响林业“双增”目标的实现。因此，要加强对林地确权登记工作规范化开展的重视。

一、农村集体土地确权登记及林地确权登记工作概述

森林在国土生态安全、应对气候变化中具有核心和特殊地位。林地是森力资源赖以存在和发展的基础。为有效实现我国在联合国气候变化峰会上剔除的争取2020年森林面积和森林蓄积分别比2005年增加4000万hm²和13亿m³的目标（以下简称“双增”），稳定林业用地面积，提高林地利用率是必由之路。国土资源部门于2011年开始实施的农村集体土地确权登记发证工作，要求以全面覆盖为原则对农村集体土地进行确权登记，包括对已经发放林权证的土地进行重新确权登记发证。但由于土地分类标准、登记依据和测量技术方法等方面的差异，自然资源部门此次登记确认的林地范围、面积和林业部门林地清查结果产生了一定的矛盾，为此，国家林业局2012年3月下发通知，要求各地要严格按照《森林法》及其实施条例的规定进一步加强林地确权登记发证工作，切实依法维护林权证的法律地位。

二、农村集体土地确权登记的现状

（一）两部门对林地范围和面积的认定存在较大的矛盾和冲突

林地面积统计过程中，国有林区林地面积认定一般不存在较大矛盾和冲突，在林地分布较为集中的农村、山区，林地面积统计因测量方法、登记依据、土地分类标准等原因出现较大差异。则农村集体土地确权登记发证工作导致地市林地面积严重减少。

（二）农户对自然资源部门发放土地权利证书权威性认可度更高

农户对农村集体土地确权登记发证工作认知情况较差。更认可林权证的农户普遍认为林权证的发放先于土地权利证书，土地权利证书发放时应以林权证为林地确权依据。更认可土地权利证书的农户则是因为国土资源部门权限高于林业部门，土地法高于森林法。由此看来，林权证的权威性和集体林权制度改革成果会受到一定影响。

（三）林农对存在矛盾冲突林地地块的经营意愿呈现不确定性

在土地权利证书、林权证中林地权属、用途或面积等不一致的情况下，大多农户会将林木采伐，改变林地用途，遵从土地权利证书的登记结果。农户认为减少该林地的林业生产性投资、人力投入可减少未来的损失。林业生产性投资、人力投入的减少会引起林木数量或蓄积量的下降。

三、农村集体土地确权登记对林业发展的影响

此次自然资源部门农村集体土地登记确权工作不仅可能直接导致林地流失，也可能造成农户退耕林地或其他经营性质林地产权的不确定性，增加林农“产权残缺”的程度，影响林农林业生产经营行为。由此可能出现的林地流失和林农经营积极性下降，必然进而影响国家林业“双增”目标的实现程度。

（一）影响林业“双增”目标的实现

在贯彻可持续发展中林业具有重要地位，在生态建设中林业具有首要地位，在西部大开发中林业具有基础地位，在应对气候变化中林业具有特殊地位。正是由于林业地位的重要性，加强林业建设，实现林业“双增”目标具有重要的现实意义。随着经济社会发展对土地需求的增加，农用地中面积最大的林地将会更多地转化为耕地或非农用地。随着确权工作在全国的逐步实施，林地面积将会持续减少，在很大程度上将导致林木数量减少、森林蓄积量减少，威胁林业及生态发展，对林业“双增”目标有较为直接的影响。

（二）加深林农“产权残缺”程度

完整的产权是指林农拥有林地的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权、处置权、拥有使用、收益、交易的权利。在我国，林农对林地没有所有权，对林木没有完整的处置权，造成了“产权残缺”的现状。自然资源部门在此轮农村集体土地登记确权工作中，坚持土地证书与林权证在内的其他证书是“身份证”与“工作证”的关系，农村集体土地所有权确权登记发证应当包括全部农村范围内的集体土地。但由于目前林业部门、草原部门都有各自的法律依据，在实际工作中，落实集体土地确权登记发证全面覆盖，与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。林业部门也坚持强调林权证的地位。在此次确权中，两部门间的矛盾使土地的用途在两部门的行政干预下摇摆不定，严重影响了林农对林地支配与使用的自由，导致“产权残缺”程度加剧。完整的产权会提高生产效率，减少交易费用；同时，使用权越不稳定，农户木材采伐越多，“产权残缺”将会导致林农的投资与生产的信心。

（三）限制林业长期经营集约度

林地产权制度安排影响农户造林投入行为，产权越稳定越有利于农户增加造林投入。在两证不一致的情况下，农户认为减少生产性投资和人力投入可以减少未来因为土地权属、用途被改变所带来的损失。争议林地在流转时，所依靠的规章政策无法确定，势必会带来程序上的繁琐，导致林地流转遭到限制。林农对林业投资的减少、林地流转被限制，都会对林业长期经营集约度的提升产生不利影响。林业长期集约化经营将降低林业生产经营成本，提高生产经营效率，使林农获得更多利润。而矛盾地块产权不确定，会影响到周围林地无法进行集约经营，影响了林农的收入和林业的发展。

四、总结

农村集体土地确权登记发证工作应在各部门土地分类标准一致的情况下进行，且应当参考已发林权证、草地证等其他相关证书，与其他相关部门协调开展工作。在这次确权工作中，应当尊重之前已经完成的集体林改确权工作的成果，两部门应当及时沟通协调，使集体林改的成果得到巩固，确保集体林区林业延续集体林改后的发展势头。并且，在这次确权活动中，土地部门应当对重点林业工程区域内林地进行重点确认，防止退耕林地改变土地用途进行复耕，防止其他重点工程林地被侵占，成果遭到破坏。

参考文献：

[1]李倩.夯实生态文明之基——部自然资源确权登记局负责人解读《自然资源统一确权登记暂行办法》[J].资源导刊,2019(09):12-13.

[2]陈秀贵.做好确权登记 夯实产权基础[J].南方国土资源,2019(03):18-19.

作者简介1：陈坤（1989.8-），男（汉族），湖南衡阳市常宁市，常宁市自然资源局不动产登记中心，本科，助理工程师，主要从事林权不动产登记。

作者简介2：胡君磊（1991.3-），男，（汉族），湖南衡阳市常宁市，常宁市自然资源局不动产登记中心，本科，助理工程师，主要从事林权不动产登记。