关于控规动态调整优化的四点思考

关于控规动态调整优化的四点思考

伦锦发

东莞市城建规划设计院 广东东莞 523000

摘要：中国经济发展进入新常态，为了应对城市发展的不确定性、复杂性以及市场需求的变化，控规调整呈现常态化态势。控规调整作为控规刚性管控的弹性机制补充，在弥补控规编制的不足和提高控规对现实需求的适应能力方面具有重要意义。东莞市在《东莞市控制性详细规划调整管理办法》中提出强化导向、保障底线；分级编制、分类管控；创新机制、增加弹性；扩大细调适用范围四个方面的内容，以便更好地实现城市高品质发展、精细化管理、治理体系和治理能力的现代化。

关键词：控规调整、引领、改革、创新、扩充

一、工作背景

控制性详细规划（下称控规）作为规划管理的技术手段，在我国五级三类的规划体系中处于承上启下的重要地位，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，是政府调控空间资源及保障公共利益的重要抓手。

新常态下，我国处于快速发展的阶段，城市规划建设逐步由“增量扩张”转向“存量优化”，控规亦进入了“存量优化”时期，规划管理面临新挑战。在当前规划背景下，控规调整作为控规刚性管控的弹性机制补充，在推进控规有效实施、弥补控规编制的不足、提高控规对现实需求的适应能力、实现规划精细化管理的等方面发挥重要作用。另一方面，由于城市发展的不确定性、规划行为的复杂性以及当前现实需求多样性等诸多因素的存在，控规与城市发展需求往往存在较大偏差，导致控规调整频繁发生。而且控规调整逐渐成为城市规划管理中的一种常态化现象和难点问题，使得城市规划管理面临着巨大的挑战。在当前规划形式下，控规调整一方面应衔接国土空间规划的新要求，贯彻落实国土空间规划改革的价值导向，坚持生态优先、绿色发展、以人为本、推进“城市双修”、治疗“大城市病”等核心要求，以维护国土空间规划的严肃性和权威性，保障国土空间规划得当有效实施，有效推进城市高品质发展、精细化管理，推进城市治理体系和治理能力的现代化。

二、东莞探索

自2000年左右启动控规编制工作以来，东莞市基本实现了建设用地控规全域覆盖，目前已经进入了控规的“存量优化”时期。在城市品质提升以及“拓空间”攻坚战的任务下，如何通过规划调整实现控规“从有到优”的提升，成为东莞市规划管理的重要难题及城市发展面临的重要命题。

2017年，东莞市启动《东莞市控制性详细规划调整管理办法》（下称《办法》）修订工作。经过两年多的调研、讨论、撰写、试用和修改，经市政府同意，于2020年4月10日正式印发实施。结合编制过程的思考，笔者将从“引领、改革、创新、扩充”等四个关键词对《办法》进行解读，仅供探讨：

（1）引领，方向比努力更重要

——注重规划价值引导，制定正负面清单

本次修编需要解决“什么能调、什么不能调，鼓励哪些调整” 的问题，也就是规划调整的准入及价值导向。

《办法》更加突出规划调整的准入门槛，明确不予规划调整的“负面清单”，坚决捍卫发展底线，保障城市高品质发展：一是，违反上位规划强制性内容的调整，尤其是侵占生态空间、侵占公共利益、侵占产业空间等情形；二是，不符合技术标准规范要求，取消或减少公益性设施；三是，超出城市基础设施承载力的调整；四是，违反国家对经营性用地管控的相关调整；五是，不符合相关法律法规及技术管理规定的调整。

《办法》践行生态文明建设理念，注重落实城市品质提升以及 “拓空间”的工作要求，鼓励“功能优化、公共优先、支持产业、促进实施”等原则指导下的控规调整，加快推动各片区功能完善，大力支持各类公共设施、基础设施建设以及产业转型提升。

（2）改革，应势而谋、顺势而为

——延续控规分层编制的探索，进行控规内容分类管控的改革

国土空间规划体系重构、控规分层编制是东莞市近年的工作重点，我院在万江北部片区开展了控规分层编制改革的试点，未来控规编制将分为片区控规及单元图则两个阶段，片区控规体现的是自上而下的资源管控和调配，管控的是方向性、结构性、底线性的要素，管控的是开发的总量、设施的类型及规模等；单元图则确定具体地块的空间布局及建设要求，体现的是对市场的适应性、灵活性，以保证能快速动态修正。

为理清控规的刚性管控和弹性引导内容，延续控规改革的经验和做法，《办法》将控规内容划分为“一类管控内容”“二类管控内容”和“指导性内容”三种类型，并对应不同的控规处理方式。未来将结合控规分层编制的改革，匹配片区控规、单元图则两个层面的编制，进一步优化三类管控内容的构成。

（3）创新，换种思路或许海阔天空

——深化“放管服”的改革要求，增加规划执行和勘误

过去总困惑于东莞市控规调整的量远高于周边地市，或许过去的部分控规调整并不属于控规调整。《办法》创造性地设立，增加控规的适应性与弹性，避免频繁规划调整。控规勘误以及规划执行机制，即在特定情形下进行符合导向的深化、细化、优化及修正，无需调整控规，保障控规实施的适应性。

成果勘误是针对已批控规的信息错漏以及表达错误进行更正，《办法》第十七条明确其包括技术性修正、依许可修正、依政策修正及其他等四种类型，由组织编制主体修正图则并完成电子校核后，向市自然资源主管部门（功能区自然资源主管部门）提出勘误申请，经审查同意后纳入“一张图”管理系统。

《办法》第十八条明确规划执行包含十种具体情形，市自然资源主管部门（功能区自然资源主管部门）可结合立项文件、技术规范和相关专项、城市设计等规划管控要求以及建设工程设计方案，对控规进行深化、细化、优化，可直接出具规划条件或办理规划许可，无需进行控规调整。

规划执行是《办法》中非常重要的一次创新和探索，将是东莞市自然资源局深化“放管服”改革的重要举措，后续必将有更多的内容纳入规划执行，进一步提高服务效率，营造更为便利的营商环境。

（4）扩充，好的经验应该巩固和扩大

——扩大和细化微调的适用情形

控规微调程序简单、耗时较短，是东莞市控规调整的主要类型，《办法》适度扩大了控规微调的适用范围，主要新增：工业、仓储、新型产业、公益性用地提容（一定条件及幅度内）；一定条件下的建筑规模的转移和反算；规划控制线的局部调整；依许可的调整等。

《办法》第八条细化了控规微调认定。遵循“保障公益设施、支持产业发展、平衡建设总量”的原则下对控规进行修改的属于微调，具体包含用地性质调整、用地布局调整、开发强度调整、建设指标调整、规划控制线调整及依规划许可调整等六大类型共十八条具体情形。

三、小结

本《办法》是在国土空间规划体系重构、控规分层编制改革背景下，由规划院研发所和自然资源局详细规划科共同编制的管理文件，其中有很多很好的尝试和探索，也有一些未完成的研究将通过其它课题进一步深化和完善，包括国土空间总体规划编制后的控规评估及处理、控规分层编制背景下的技术标准、控规调整的技术标准、控规编制单元（总规管理单元）划分以及控规管理单元图则编审等研究。

参考文献

[1]衣霄翔,苏万庆. 控规调整的实践困境与制度机制探索[A]. 中国城市规划学会、杭州市人民政府.共享与品质——2018中国城市规划年会论文集（14规划实施与管理）[C].中国城市规划学会、杭州市人民政府:中国城市规划学会,2018:8.

[2]徐文锋,武思标,李腊.简政放权背景下控规调整优化策略研究——以宜昌五龙片区为例[J].南方建筑,2017(04):42-47.