国土空间规划语境下的城市更新规划之“变”

国土空间规划 语境下 的城市更新规划之“变”

李丽灵

广西壮族自治区城乡规划设计院，广西 南宁 530022

摘 要：国土空间规划语境下的城市更新规划，应充分吸纳传统规划中存量空间资源优化的主导思想，既要注重城市的高质量发展和高品质生活的营造，也要注重土地利用效率和效益的综合提升。文章以“三闲四低”用地的整治更新工作为核心，提出在城市更新的技术流程和制度建设中，充分应用大数据和新技术，积极衔接新的规划编制和空间治理体系，实现城市的“全面提质”和“合理增效”。

关键词：国土空间规划；城市更新；三闲四低

前 言：国土空间规划体系建设是时代变迁背景下的重大变革，是推动我国高质量发展的重要保障。从我国当前的国情来看，人均国土资源相对不足、土地后备资源稀缺的问题仍然存在，集约节约利用土地仍是我国长期的基本国策。随着我国由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在未来的空间规划中，着眼于存量空间资源优化的城市更新规划将成为一项重要的专项规划。在新的规划语境下，城市更新规划的内涵对象、技术方法及相关制度建设也将发生一定的变化。

1 内涵对象之“变”

1.1 传统城市规划语境下的城市更新

从国内来看，广州、深圳、上海等发达城市率先进入了存量规划时代，城市更新的对象主要为旧厂区、城中村和旧城镇等，总结了“三旧改造”“五量调控”“微更新”等先进经验。从2013～2017年，中央城市工作会议、中央城镇化工作会议等均指明，我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应重视存量空间资

源的开发利用，从外延式扩张向内涵式增长转变。

1.2 传统土地规划语境下的存量规划

对于存量空间，土地规划更关注土地的使用和“增效”，其核心思路是通过各种方式促进土地使用效率和效益的提升。传统土地规划语境下的“存量建设用地”主要聚焦于应该利用但未被利用的土地。而低效用地的内容则比较混杂，既包括了“三旧”改造的内容，也包含了不符合产业政策和安全、环保要求的用地等内容。

1.3 对城市更新内涵的再认识

在“多规合一”的背景下，综合了以往与存量空间相关的各类型规划的经验，城市更新的内涵变得更加丰富。具体而言，是以“人”为核心，促进城市发展模式和土地利用模式的转变，注重城市的高质量发展和高品质生活的营造，注重土地利用效率和效益的综合提升，最终实现城市的“全面提质”和“合理增效”。未来城市更新规划应注重四大转变：一是更新对象从狭义向广义拓展，不仅仅关注旧区和建成区，也关注新城、闲置地等所有需要提质增效的区域；二是更新目标从单一向多元转变，不以空间资源经济价值最大化为单一目标，而是注重资源利用效率和生态、社会、文化等整体效益的提升；三是更新方式从粗放向精细化转变，不提倡大拆大建的改造，应因地制宜采用循序渐进、精细化的更新方式，以更好地凸显地方特色；四是更新主体从政府主导向多元共治转变，鼓励多元主体全面参与城市更新和空间治理，充分尊重居民和多元主体的意愿，实现利益共享。

1.4 对城市更新对象的再认识

在原有政策框架和总结国内相关案例的基础上，考虑概念的合理性与一致性，笔者认为未来城市更新的对象宜统一以用地来表达，大致可概括为“三闲四低”用地。其中，“三闲”主要包括闲置土地、批而未供土地和空闲土地，“四低”包括低质低效工矿仓储用地、低质低效居住用地、低质低效商业用地和其他低质低效用地等，均是城市中需要提质增效的区域。

2 技术方法之“变”

未来城市更新技术方法的变化主要体现在三个方面：①在传统方法的基础上应加强对于土地利用状况、用地效益和管理绩效的分析；②更加广泛地融合应用大数据和新技术；③在“五级三类”体系中重点做好与详细规划的技术衔接，向更有利于实施管理的方向发展。

2.1 城市更新对象的评估

通过现状调研、倾斜摄影和大数据辅助等多种方式，对土地利用、现状建设、设施配置、公共安全和社会网络等进行综合性评估，判断“三闲四低”用地分布的位置、面积、特点和主要问题等信息，以便确定有针对性的整治更新策略。对于“三闲”用地，主要是对用地审批和利用情况的综合对比判断，对于“四低”用地，可通过主要功能、建筑质量、环境品质、基础设施配套情况、建设强度和地均产出效益等指标进行综合判定。在海量大数据和新技术的支持下，大范围和精细化的指标评估成为可能，也有助于发现一些传统调研手法无法识别的更新地段。目前在城市更新用地的识别中，运用三维GIS平台，融合卫星、正摄影像、倾斜摄影模型综合判定城市和街道空间品质；运用GIS+POI数据分析用地功能情况和设施分布情况；运用企业查询网站上的大数据判读企业目前的经营状况，识别吊销、注销或信用有问题企业等。

2.2 城市更新的模式和方法

在国土空间规划语境下，笔者认为未来城市更新策略有两个方向特别值得关注：一是土地整备方法。主要是在厘清土地权属、土地利用状况、管理绩效的基础上，通过收回土地使用权、房屋征收及拆迁、土地收购、征转地历史遗留问题处理等方式，对闲散、难以利用的土地进行整合与再利用，如深圳下围社区通过政府储备用地和集体自留地的方式，盘活难以利用的集体土地。二是微更新方法。在坚持节约和保护优先、强化底线约束、严控增量的大背景下，使用微更新方法是促进城市高质量发展、建设高品质城市空间的重要手段，如广州颁布《广州市老旧小区微改造设计导则》，并启动老旧小区微改造规划设计方案竞赛活动，吸引规划师、建筑师、艺术家和市民等深度参与老旧小区微改造活动。

3 制度建设之“变”

3.1 实现与国土空间规划和“一张图”的无缝衔接

在国土空间规划背景下，应将城市更新规划作为支撑国土空间规划的必备专项规划之一，以第三次全国国土调查成果为基础，将“三闲四低”用地现状和规划情况纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上，在每年度的国土利用变更调查后对相关信息进行实时更新。

3.2 加强从中央到地方政府的相关考核与激励机制和政策设计

在国家和省级层面，可将“三闲四低”用地指标与“增存挂钩”机制结合，采用考核和激励机制相结合的方式，科学安排新增建设用地指标，促进土地集约高效利用。对于“三闲”用地，重点在国土空间规划基础信息平台和“一张图”的基础上，完善考核、监管和约束机制，对于土地闲置率高的市、县，相应扣减新增建设用地指标；对于“四低”用地，重点采用考核与激励机制相结合的方式，在低效利用土地整治工程验收后，可按照一定比例奖励新增建设用地计划指标，由政府统筹，优先保障民生工程和创新产业发展用地。鼓励地方政府根据地区的不同情况，出台用地用途转换、减免规费、区域平衡和容积率奖励等灵活多样的政策，激励多主体参与“三闲四低”用地的提质增效工作。

3.3 完善城市更新中的土地确权、利益协调和公众参与机制

针对存量空间历史问题和现状复杂的特点，在整治更新之前，应建立清晰的土地确权机制，明确各个地块的产权主体、是否进行权属转让、外来开发建设主体和相关权益人等，为“三闲四低”用地的提质增效打下坚实的基础。一方面，应根据“三闲四低”用地的不同情况，建立和完善经济激励机制，协调好政府、改造方和土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享。另一方面，应建立完善的公众参与机制，在城镇存量和低效用地申报—编制—审批—实施全流程中，通过问卷调查、访谈和网上征询等方式充分征求公众意见；在改造过程中还应充分听取产权人和相关利益人的意见，确保公众的知情权和参与权。

结 语：

城市更新规划根本上是空间资源的再分配问题，如何在这一过程中综合考虑城市公共服务提供者和各相关产权人的利益，实现综合效益最大化，是更新规划的主要目标。国土空间规划体系的建设对于所有传统空间规划来说都是一次大的变革，它带给规划师一种新的视角，去重新审视城市中需要再分配的空间资源，去思考更新规划如何更好地纳入城市整体的空间治理系统，发挥其应有的作用。

参考文献:

[1]中共中央，国务院．中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 ( 中发〔2019〕18 号 )[S]．2019．

[2] 周显坤．城市更新区规划制度之研究[D]．北京：清华大学，2017.