关于在房屋征收过程中开展公证提存的可行性

关于在房屋征收过程中开展公证提存的可行性

王鹏

聊城市茌平区房屋征收补偿服务中心 山东 聊城 252100

摘要：《城市房屋拆迁管理条例》是国务院2001年颁布的规范城市国有土地上房屋拆迁的法规。该条例将拆迁过程的众多环节借以公证手段加以规范，而这些规定使公证成为了当时国有土地上房屋拆迁部分环节的法定程序。经多年的“法定公证”实践后，公证的证明职能得到认可，有些地方政府便不局限于让公证职能仅在上述“法定环节”发挥积极作用，进而让公证介入更广泛领域。

关键词：房屋征收；公正提存；开展可行性

一、公证提存介入征补过程的成熟条件

（一）虽然在《城市房屋拆迁管理条例》时期公证被法定的参与到拆迁过程，但拆迁货币补偿金的公证提存却没有成为公证机构参与拆迁的常态化业务在当时环境下拆迁货币补偿金的公证提存逻辑理由是:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。……当事人对裁决不服的，可向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿……，诉讼期间不停止拆迁的执行……”。拆迁人提存补偿金的目的是在达不成拆迁安置补偿协议的情况下，“清偿”裁决所确定的给予被拆迁人的货币补偿资金。

但实践经验证明在上述《城市房屋拆迁管理条例》调整规范拆迁行为阶段引入公证提存存在“救济不能”的风险。原因在于以清偿为目的的“提存”行为中，能否发生提存效力是不由公证机构进行判断和确认的，如果提存行为不符合法定构件，相对人可提出抗辩，由人民法院或仲裁机构予以裁决。一般情况下，即便某一“提存”行为不发生提存效力，鉴于有司法校正程序的存在，也不会对债权人的利益造成损害，但在拆迁过程中，处理标的物的方式十分特殊。

由于“提存”之后，相关政府部门便会认为拆迁人已经“对被拆迁人给予了货币补偿”，从而强制执行被拆迁人的房屋，造成物权灭失的结果，即便最后司法裁判机关推翻了拆迁主管部门的裁决或裁判“提存”不发生效力，但被拆迁房屋却不能恢复原状，被拆迁人的物权不可避免的遭受侵害。但如公证机构告知拆迁人和相关政府部门“公证提存”补偿金的行为不必然发生拆迁人和相关政府部门期待的“对被拆迁人给予货币补偿”法律效果，不能据此实施强制执行，又不是拆迁人和相关政府部门能期待的公证介入拆迁起到的效果。

但这种“救济不能”的风险情况因“拆迁”主体发生变化而变得可行。在《征收与补偿条例》实施后所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为。依法理《征收与补偿条例》是行政法规，不宜再设定行政强制执行。因此该条例取消了原拆迁条例中行政机关自行做出强执拆迁的规定，规定由政府向法院申请强制执行。司法机关在审查政府征收各环节均依照法定程序实施并给予被征补人合法补偿后依据相关裁判权做出强执裁决。并且《征收与补偿条例》专门规定政府“强制执行申请书应当附具体补偿金额和专户储存账号……”。因此房屋征收程序及强制执行决定权机关的变化基本消除了上述“救济不能”的担忧。

（二）《民法典》新添法律制度也为公证提存制度在房屋征收程序提供了适用空间

国有土地征收过程因征地目的的特殊性（国防外交、基础设施建设、公共事业等）一般都有时限要求，而在不能及时确定被补偿人时，公证提存是最好的保证“潜在权益人”的有效法律途径：比如产权人过世，继承人中有下落不明者，这时能确定的继承人就能以“遗产管理人”名义申请“提存”下落不明继承人的补偿款；或者被征补人中有亡故者尚未出生的胎儿，则可以将“胎儿预留份”进行公证提存……这些场景在引入公证提存制度后，即能按时保证国家建设又最大限度保证了个体的利益。

（三）公有性质产权房屋在房屋征收环节更适用公证提存

公有住房是相对于所有权属于个人的私有住房而言的，个人只有承租权而不享有所有权。根据所有权不同又区分为直管公有住房（包含保障性住房的“廉租房”）和单位自管产。但不管是国家还是单位享有所有权公房承租人只在法律允许范围内，对公有房屋享有占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。

这种特殊形式的产权性质房屋在房屋征收中补偿是须要有特殊规定的，而且绝大多数公有住房管理办法都有规定在原承租人亡故后，只能是符合条件的亲属中一人继续承租房屋，这就给原承租人亡故后没有办理继续承租手续的多子女家庭带来问题，如果是私有房屋，配偶子女可以协商共同或按比例享有征补款或者安置房屋权益，但由于公有住房的特殊流转政策，享有征收权益只能是符合条件的“一人”，而在其他有条件承租人不愿放弃承租权的情况下，公证提存就能发挥作用：如果继续承租人与其他有条件承租的亲属达成协议，可以将部分资金提存至公证处，待安置补偿协议完成后，再将征收补偿资金兑现给其他亲属。

二、公证提存介入房屋征收的优势

（一）政府申请法院强执，简化法院审查流程

法院在接到市、县人民政府对被征收人强制执行申请需要根据《征收补偿条例》规定审查相应专户账号内的补偿金额、周转用房及产权调换用房的面积、地点等材料，还要对征补过程的程序要求进行相应的审查……房屋征收部门申请对被征收人公证提存，公证机关会根据相应规定，对征收过程的程序及强制执行先期须准备的必备条件进行先期审查。法院仅凭公证处出具的公证提存公证书，便能完成简要的审查，提高裁决效率。

（二）拉近征收主体与被征收方的地位，增强政府公信力

在《征收补偿条例》第二十八条规定政府向法院申请强制执行时必须提供具体补偿金额的专户存储账号。实践中此类账户多为“总体”账户，缺乏针对被征收个体的“寄托、保管”作用。不管是法院还是对征收过程进行监督的审计机关都不能“直观”监控“个体账户”状态。而公证提存要求必须是“单独”账户，不管是国家机关监管还是向房屋征收范围内的公示都直观明晰，使房屋征收过程中资金流向透明化，减少腐败滋生。

（三）程序连贯，利于监督

进行公证提存的被征补房屋，绝大多数会进行到强制执行程序，公证机关还要对强制拆迁的房屋内物品进行清点公证，这使得公证机关对同一标的房屋的征补程序进行多次审查，更容易发现某些程序瑕疵，使征收程序透明化，利于证据固定及预防纠纷。

结束语

综上所述，从2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》到2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》二十年中，公证虽然介入拆迁（征收）过程中的范围越来越广，但却少有进入有法律深度的领域，这使得公证职能没能在重要的城市现代化建设过程中真正发挥出预防性司法制度的优势。公证提存对清偿资金具有“寄托、保管”的职能。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整房屋征收过程中引入公证提存，是一种能避免国家资金在房屋征收过程中产生清偿纠纷的新模式，是一种维护城市建设中经济流转秩序的有效手段。

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