肇庆市“三旧”改造政策最新进展

肇庆市“三旧”改造政策最新进展

周金苗

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广州 510000

摘要：高质量发展的时代潮流中，通过“三旧”改造来实现增存并举，成为城乡发展的重要抓手。本文以肇庆市为例，探讨“三旧”改造政策最新进展，以期为“三旧”改造规划的城镇建设活动提供参考借鉴。

关键词：三旧改造；肇庆；政策

引言

　　我国城镇化率从1978年的17.9%增长至2020年的63.89%，一定程度上是通过粗放利用土地换取来的，土地供需矛盾日益突出，亟需促进节约集约用地。广东省是国内率先实行“三旧”改造促进节约集约用地政策的省份，肇庆市 “三旧”改造与广东省政策紧密相关，把握政策最新进展能为肇庆市城乡规划、城市建设决策提供重要参考。

1. 概念及研究综述

1.1概念

“三旧”改造这一概念最早出现在佛山，指的是旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造工作。肇庆市“三旧”改造的定义是：旧城镇改造主要指城镇国有土地的旧房屋改造；旧村庄改造主要指“城中村”、“园中村”、“空心村”等在内的旧村庄改造；“旧厂房”改造指影响城市功能的旧厂房改造。

1.2肇庆市“三旧”改造历程

肇庆市“三旧”改造历程整体与广东省“三旧”改造同步。2009年以前，深圳、佛山相继自发开展城中村、旧城、旧厂房等改造探索。2009年广东省正式在全省开展“三旧”改造工作，肇庆市“三旧”改造由此拉开序幕。2009至2018年，肇庆在省政策指引下持续深入推进“三旧”改造工作。2019年至今，“三旧”改造进入了高质量推进阶段。一方面，十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，标志着城乡发展不能再高度依赖增量空间，而应更加重视存量空间的盘活和改造。另一方面，国土空间规划体系的建立，强化了底线约束，城市增长模式必须从“增量驱动”转变为“增存并举”，方能在有限空间中创造出更多效益。

1.3相关研究综述

肇庆市“三旧”改造研究主要涉及改造潜力分析（陈林宇，2016）、改造规划编制（姜世汉、栾孟辉，2017）、重点平台改造（刘飞、张容芳，2019）。肇庆市现有相关研究较少关注政策，更多是侧重规划研究和规划编制，而“三旧”改造是一项深受政策影响的规划行动，政策决定了规划的价值取向和操作空间。因此，本文尝试从政策的角度切入，剖析政策的价值取向，为肇庆市“三旧”改造提供政策视角的研究参考。

2. 肇庆市“三旧”改造政策进展

肇庆市“三旧”改造正处于新一轮进程中，现行政策包括《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》、《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（2020年）、肇庆《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的实施意见》。政策进展包括以下六个方面：规划管理、审查报批、用地成本、利益分配、整体连片改造、政府市场管控。

2.1规划管理

规划管理方面，面向国土空间规划明确衔接方式、确定过渡期建设用地规模调节机制。衔接方式上，“三旧”改造工作根据国土空间规划的要求编制专项规划，在专项规划中划定改造单元，改造单元根据实际酌情编制规划，按照控规审批程序批准后，作为“三旧”改造项目实施依据。过渡期间，确需实施“三旧”改造、但不符合标图建库范围的地区，按程序调整土规并落实规模，进一步若涉及城规限建区，则编制或调整控规、编制“三旧”改造单元规划。

2.2审查报批

　　审查报批方面，优化标图建库审查要求、改造方案审批流程、微改造项目审批流程，简化“三旧”用地报批手续，致力于缩短审批环节，鼓励推进需求合理的“三旧”改造项目。标图建库最新政策优化了特殊情形“二调非建设用地”纳入标图建库的审查要求，不涉及复垦且确需改造建设的，以上盖物占地比例30%为界，分类处理予以落实建设用地规模，纳入标图建库范围。用地报批方面，简化了集体建设用地转国有建设用地的报批流程，这一报批流程涉及项目改造方案、完善土地征收手续材料和转为国有建设用地材料三个手续，原先需分别报市、县审批，现在可一并向肇庆市政府报批。可同时开展方案审批与土壤污染调查，不必先完成土壤污染调查再提请方案审批。微改造项目审批鼓励乡镇开展微改造项目，并针对常见的消防难达标问题开辟区县消防审批通道。

2.3用地成本

　　用地成本方面，采取多种地价计收方式，创新创业载体享受差别化地价，充分体现政府让利、主动分担“三旧”改造前期成本的取向。政策提出政府要综合考虑主体已承担成本和公益性用地，采取建筑物分成或收取公益性用地等多种地价计收方式，减少改造主体土地价款。政府综合考虑分割转让比例、政府回购权等因素，制定差异化地价，供应科教或工业用地，鼓励发展科技企业孵化器、众创空间等创新创业载体。

2.4利益分配

　　利益分配方面，补助土地增值税，强化奖补“工改工”及公益性项目，体现政府奖补双管齐下、鼓励工改工的倾向。“三旧”改造项目土地增值税收入年增长超过8%的所获得的省资金补助，肇庆市将统一返还至区县及管委会，作为“三旧”改造专项资金。肇庆市鼓励各区县统筹资金奖补村级工业园升级、“工改工”项目和公益性改造项目，“工改居”“工改商”项目的政府收益计提一部分奖补“工改工”项目和公益性改造项目。肇庆市高度重视“工改工”和“工改公”，明确提出工业用地控制线内原则上只允许实施“工改工”和“工改公益”项目，并划分五类情形奖励“工改工”。

2.5整体连片改造

　　整体连片改造方面，肇庆市现行政策从鼓励旧城旧村整体改造、集体和国有建设用地混合改造切入。整体改造方面，鼓励旧城镇和旧村庄尽可能连片改造，按用地类型分类进行奖补，已明确改造主体、项目面积200亩以上的项目，允许分期改造。混合改造方面，支持集体和国有建设用地混合改造，按对应面积享受奖补，旧厂房可视情况参与改造并享受旧城镇改造奖补。

2.6政府市场管控

强化政府市场管控是肇庆在省政策基础上新增的政策内容，侧重保障公益性项目用地供给，规范“商改居”项目申请条件，优化“工改居”“工改商”项目。部分“三旧”改造项目需按不低于15%的比例无偿移交政府作为公益性用地，移交超15%的部分由政府给予补偿，因故无法提供有效公益性用地的需补充缴纳土地价款。对于“商改居”的旧城改造项目，须符合现行控规用地性质要求方可申请实施改造。“工改居”“工改商”项目，根据申请时间、收储方式和地块规划情况，分类优化补偿标准。

3. 结论与建议

过去肇庆市“三旧”改造多鼓励“以大拆大建促进扩大内需”，利益分配有矛盾、公共利益考虑欠缺等问题频发。当下，国土空间规划通过刚性底线约束了城市增长空间，有限的建设用地资源倒逼肇庆市重新审视城市发展逻辑，调整政策逐步转向高质量发展路径。整体上，肇庆市“三旧”改造呈现衔接国土空间规划、加大政策创新力度促进高质量发展的转变趋势。现行政策体现了政府充分让利、主动承担改造成本、协调公益性项目、鼓励引入创新创业项目、整体连片改造、调整政府市场关系的价值取向，城镇建设规划中，要充分考虑这些政策取向，以更好地推进“三旧”改造项目实现更快的改造更新和更好的综合效益。

参考文献

陈林宇. 肇庆市高要区“三旧改造”潜力分析[D]. 华南农业大学, 2016.

姜世汉, 栾孟辉. 新型城镇化背景下广东省第二轮“三旧”改造规划编制探索: 2017中国城市规划年会, 中国广东东莞, 2017[C].

刘飞, 张容芳. 肇庆高新区“三旧”改造规划探索[J]. 城乡建设, 2019(07):33-36.

作者简介：周金苗，199302，女，广东揭阳，广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广州，510000，汉族，助理工程师，硕士学位，区域规划、城市更新.