土地市场诚信体系建设存在问题及改进建议--以临沂市土地市场诚信体系建设为例

土地市场诚信体系建设存在问题及改进建议 --以临沂市土地市场诚信体系建设为例

李锦 王琳 王秋菊

临沂市自然资源和规划局 山东 临沂 276000

摘要：当今社会是信用经济社会，信用经济和信用政治已是大势所趋。土地市场作为经济发展的重要组成部分，诚信建设迫在眉睫；政府及自然资源管理部门作为市场的参与者和管理者，自身诚信建设也同样不可缺失。本文主要以临沂市土地市场诚信体系建设为例，总结土地市场诚信体系建设做法、遇到的问题及建议。

关键词：土地；诚信；市场；政府

国土资源部土地诚信体系建设试点工作结束以来，临沂市认真落实加强社会信用体系建设的部署和要求，以推进诚信体系建设与自然资源交易、开发利用、不动产登记、自然资源执法等业务相结合，以诚信数据库为依托，以信用等级评价为标准，以信息公示为核心，以“守信激励 失信惩戒”为手段，以建设公平公正、阳光诚信的土地市场为目标，进一步规范完善信息搜集、调查认定、信用评价、信息公示、联合惩戒的诚信建设工作体系。

一、具体做法

为进一步深化和推广土地市场诚信体系建设，继《临沂市土地市场诚信体系建设试点方案》（临国土资发〔2015〕27号）、《临沂市土地市场诚信体系信用等级划分及评分标准》（临国土资发〔2015〕79号）后， 2018年，临沂市人民政府印发了《临沂市土地市场诚信管理暂行办法》（临政发[2018]14号）。

（一）以供地信息为主，建立土地市场诚信管理基础数据库

临沂市土地市场责任主体最初是政府和企业法定代表人为主。随着工作的不断深入，这种以法定代表人为责任人的做法在一定程度上难以起到对企业的绝对约束作用。原因是企业的法定代表人往往不是该企业实际受益人，鉴于此，目前临沂市将市场责任主体落实到控股股东，控股股东为企业法人的依据工商登记信息进行信息穿透。

（二）广开信息来源丰富数据库不良信息种类

自然资源市场诚信管理系统，以工商登记信息为基础，从自然资源储备、执法监察、巡查监管、不动产登记等环节，归集自然资源挂牌竞买、违法查处、开发利用、登记发证、抵押转让等环节产生的不良信息，形成自然资源市场主体信用档案数据库。目前，数据库主体数量达到8000余个，信用信息达20000余条。

（三）制定评分标准划分信用等级

评价指标采取扣分方式从100分起评，信用等级共分为AA、A、B、C四级。AA级信用级别为连续三年信用等级为A级且优良记录突出，自动升级为AA级；A级信用得分为100分（无不良记录）；B级信用得分为70分以上；C级信用得分为70分（含）以下。

（四）实行用地主体诚信“异常名录”和“黑名单”制度

对信用等级评定为B级的用地主体列入用地诚信“异常名录”，对信用等级评定为C级的用地主体列入用地诚信“黑名单”。诚信“异常名录”和“黑名单”在本地门户网站、政府政务信息公开平台等媒介进行公示，接受社会监督，实施信用联合惩戒。

（五）实行供地主体信用风险提示制度

对存在不良信息行为的供地主体由市级自然资源主管部门发送不良行为信息风险提示函，告知行为风险和整改义务，督促其消除不良行为，提高供地主体信誉。

二、存在问题及建议

（一）不良信息产生的原因认定存在困难。

土地开发利用过程中，违约的原因包括企业原因、政府原因，有的甚至是企业与政府原因交织存在。目前，临沂市的做法是政府原因的需要企业提交政府（部门）的书面证明。目前来看该做法存在一定问题，主要表现为：1、存在政府原因（或政府原因为主）企业也可能难以提交证明。2、辖区政府出于对辖区内企业的保护，即使存在企业原因（或企业原因为主）却有可能开具政府原因证明。如此做法影响企业信用评价结果的公平与公正。建议各级政府诚信从我做起，将政府联席会议制度真正落实到位。

（二）信用评价结果的应用范围及奖惩力度问题。

1、各部门要形成合力。诚信建设不是一个部门或一个领域的事，需要各部门的通力合作才能发挥信用杠杆的效力，助力经济社会和人文社会的良序发展。目前，临沂市自然资源主管部门虽然与金融部门初步达成惩戒意向，但是，措施亟待细化与落实，将土地市场信用“黑名单”加载至全国金融业征信查询平台。同时需进一步加大与工商、税务、交通、旅游等部门的信息共享与密切合作。如工商部门在办理股权转让等涉及土地使用权转让时，将土地市场信用评价结果作为前置查询条件，让失信者“一处失信处处受制”。

2、建立集中统一的信用评价与查询综合平台。目前，土地市场信用评价结果难以实现与人民银行征信系统相对接，全国征信系统数据库只使用公积金、银行信贷业务等与资金流动有关的信息，下一步也只是拟关联水、电等与资金有关的信息，不涉及资金的信息无法加载。基于信用社会建设考虑，希望强制使用省域或全国综合信用查询平台——如“信用中国”综合信用查询结果。以临沂市土地市场诚信体系建设面临的处境和遇到的问题来看，目前亟需发展改革等部门整合各行业、各个领域的信用信息，制定科学有效的社会信用评价机制，建立统一完整、便捷高效的综合信用查询。

3、对于信用红榜的重视不够激励措施未落到实处。信用评价的作用在实行“失信惩戒”的同时，要将“守信激励”真正落实到位，实行正向激励，让守信者得到实惠的同时也是对失信者的惩罚。目前，就临沂市土地市场而言，对信用优良企业“开通用地审批绿色通道、适当降低竞买保证金和出让合同履约金比例”等措施还未真正落实到位，主要原因是这些做法可能涉及一些法律法规和政策规定，轻易不容突破。[1]市场失信的实质是法律的失范，信用制度的建立与法律制度的建立是一个相互促进的演进过程，同时与法制演进的方式联系在一起。[2]法律和信誉是维持市场有序运转的两个基本机制。加强信用管理信用建立科学合理的信用政策。临沂市土地市场诚信体系建设经验证明，土地市场诚信体系建过程设涉及诸多部门法律、法规及规定，需要出台配套政策、法规予以推动。

4、对政府信用的管理存在缺失。 [3]政府信用是社会组织、民众对政府信用的一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉和信息在社会民众中所形成的心理反应。政府信用在新形势、新环境下的地位和作用显得格外重要。政府信用的核心是公众对政府的信认和政府行为对公众的信用度。它也是民众对政府行为可信程度的主观反应，并对政府的行政效率产生直接影响。总结临沂市土地市场诚信体系建设工作不难看出，由于历史的原因，政府行政行为的任意性和随意性尚不能根除，如交付土地使用权后,以道路规划建设、打造新的项目园区等等理由叫停项目；招商引资时热情周到，开出许多的优惠条件，一旦项目落地却不去落实或无法落实导致闲置低效用地产生等，对整个社会信用的负面影响极大。[4]在一个政府信用失范的社会，不可能建立起诚信的市场经济，不可能实现政府的有效职能，不可能树立良好的政府形象，不可能政府文明和政治文明。目前，临沂市土地市场诚信体系建设对政府信用的管理，仅仅停留在信用评价及内部掌握，评价结果的使用还在积极探索与设计阶段，需要下大力气去做好这篇大文章。只有推动政府守信践诺，诚信建设才能事半功倍。

参考文献

1、周汉华。《现实主义法律运动与中国法制改革，山东人民出版社2002.3

2、张维迎。《信息、信认与法律》，生活.读书.新知三联书店，2003.8

3、沈群。《政府信用建设研究综述》，云南行政学院学报2003

4、转引自胡梅娟。治理信用“污染”有何良策[J]。新华文摘， 2002

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