新时代土地储备转型路径研究

新时代土地储备转型路径研究

朱良斌

菏泽市土地储备中心

山东菏泽

274000

摘要：土地储备是指由纳入国家自然资源部门名录管理的土地储备机构依法通过收回、征收、收购、行使优先购买权等方式取得土地，并对所取得土地进行土地平整、道路等基础设施建设工作来满足“净地”供应条件，并按照土地供应计划进行配置。土地储备制度始于20世纪90年代上海“土地发展中心”的设立，经过20余年的发展，土地储备制度得到了逐步规范、完善和发展，彰显了土地储备制度激活土地价值，调控土地市场，平稳房地产市场，提升城市品质，推动城市发展的“管理者、经营者”的作用。

关键词：土地储备；国土空间规划；转型发展

引言

为了尽快适应新形势的变化，土地储备转型也要加快转变的步伐，研究新形式的特点，分析土地储备转型可能会面临的困难，确定新形式的土地转型方案。在经济新常态、新城镇化、人口新变化的不断发展下，要解决土地储备转型面临的主要困难，需要政府转变资金的融资模式和拓宽融资渠道，合理制订土地储备融资计划，应对生态问题面临的各种各样的挑战。

1新时代土地储备转型面临的宏观环境

土地储备为城市经济发展提供强有力的空间支持和财政支持，因此，城市土地供应规模、土地收储规模、城市国土空间利用规模等都需要与城区人口增长、社会经济发展在城市土地资源方面的实际需求相匹配。新时代，我国经济发展由高速发展转向高质量发展以来，经济发展进入新常态，发展方式也有了新变化，即从原来的粗放增长逐渐向集约增长转变。新时代，我国城市更新规模和速度虽然有所放缓，但仍然有很大的发展空间，过度依赖土地资源用于城市开发和建设的方式已经逐步遭到摒弃，而提高城市土地的综合利用率、对房地产市场进行调控，成为当前土地转型的必然选择。

2新时代土地储备转型路径重要程度

2.1满足农民利益需求

我国是一个农业大国，对土地的需求量很大，因此土地对于农民来说是比较重要的。农民依靠土地进行劳动，为自己的生活提供保障，属于农民的主要生活工具。现阶段我国城市化进程持续增快，各级政府为发展地方经济或者公共设施需要，将大量的农用地进行征收转化为建设用地，不少地方农民的土地人均占有量较少，地方政府虽然给了相应的补偿，不过难以满足长期的生活需求。土地是农民的重要生产、生活资料，没有土地，就没有生活来源。因此，有必要到其他地方打工谋生，如此也比较容易产生社会问题，影响到农民的经济效益，这就需要地方部门高度重视土地管理。

2.2市场经济发展需求

通过调查能够明确之前一些国家会选择高度集中的政治经济体系，但是效果较差，因此我国选择了改革开放的措施，传统的计划式经济转换成了市场经济，为了促进经济的发展和进步，就需要参考市场经济的发展规律，按照相关的需求落实，进而促进社会经济的发展。土地市场对于市场经济来说是比较重要的，有关部门需要持续增强管理力度，提升土地管理效率，合理利用土地资源。

3当前土地储备工作面临的主要挑战

3.1土地储备与高质量发展要求不匹配

新的国土空间规划体系要求交通、教育、医疗、商务、住宅等多类用地性质或者具有兼容性的土地有效供给，这就要求土地储备结构优化、规模适宜、布局合理，但是由于当前城市快速的发展亟须大量资金，城市目前土地财政依赖性强、数量大的特点依然存在，在这种土地财政支撑城市发展的制约下，城市对经营性用地储备供应需求较大，而对于提升城市品质功能的公益性用地储备供应在规模、结构、时序方面没有予以足够的重视，土地储备规划及计划在实施过程中存在新增土地储备计划供出让，新增土地储备在出库时序、规模上缺乏有效论证，尤其是储备资金可承受能力和实施可行性方面。

3.2 土地储备资金创新力不够

为了进一步防范地方政府债务风险，2016年开始，国家实施了一系列政策措施，对土地储备资金进行了限制和约束，剥离、叫停了土地储备机构利用储备土地进行融资的资金筹集方式。根据新修订的《土地储备管理办法》，土地储备资金来源主要有土地出让收入、国有土地收益基金和其他财政资金，需要通过政府预算统筹安排。一方面，民生保障、基础设施建设对财政资金的需求量较大，用土地出让收入，国有土地收益基金作为储备资金来源，存在降低成本需要多出让土地，而增加出让土地规模又要增加储备资金量来储备土地的矛盾；另一方面，利用土地储备专项债券作为缓解资金需求途径也存在资金额度比较小、灵活度不强的问题，总体上土地储备专项债券使用率不高，现有的土地储备资金来源模式无法满足规模化、片区化、集中式的土地储备和供应需求。

4土地储备工作的转型路径

4.1在国土空间规划引领下做好土地储备规划，科学编制储备计划

结合城市定位、发展方向、产业塑造，把握经济社会五年规划对各类土地规模、结构的需求，以“集中连片储备、节约集约利用”为导向，摸清底数、整体操盘，将土地储备规划纳入国土空间规划专项规划管理。依据土地储备规划科学、有序地编制土地储备计划，合理确定土地储备范围，确保土地储备空间与规划空间适配，对于土地储备的规模、布局、结构、供地时序等要统筹、有序、合理规划；完善土地储备库建设，编制与国民经济和社会发展奋斗目标、年度计划有机衔接、相互协调的土地储备规划计划，同时与城市近期建设规划、土地市场运行、城市建设资金需求及地方政府债务限额相适应。

4.2 扩宽土地储备方式，创新土地储备机制

发挥市场配置资源的决定性作用，在土地储备工作机制上，将自然资源部门土地市场职能与土地储备工作整合形成土地储备、地价评估、市场公告出让等链式服务格局，使土地储备机构成为土地市场储备、运作、交易主体，自然资源部门落实监管职责。在土地储备资源内涵上，积极探索土地储备供给侧创新，加大对社会停车场、绿地等地下空间用地储备出让的探究，通过储备出让再开发、再利用、再集约。另外，可以探索对林田湖草等自然资源的储备，进一步推进生态文明建设，构建资源储备“一盘棋”、统一储备的模式。

3.3加强研究和能力提升，精细化实施土地储备

加强《中华人民共和国土地管理法》（新修订）等新颁布法律法规的研究，注重加强土地储备标准化、程序性、规范化建设；加强对社会停车场，绿地公园等用地性质的地上地下空间和公众性、公益性用地的土地储备、出让方面的研究；通过优化、调整、完善储备土地结构，扩大土地储备覆盖面，发挥土地储备公益性效能；增强与产业、商务、房产、园区等部门、平台的横向沟通，按照分类分批次统筹做好储备土地高效供应。实施土地储备精细化、信息化、规范化、资产化管理，加强土地储备工作质量认证体系建设，推进土地储备工作流程标准化、规范化建设，实现土地储备“全生命周期”管控；完善相关监督机制，加强对储备土地来源、入库、出库的全生命周期管理，发挥政府在整个土地储备工作中的决定性作用。

结束语

新的国土空间规划体系背景下，土地储备工作需要重视国土空间规划的引领作用，加强国土空间规划和土地储备“一体化”建设，稳定土地储备资金，创新收储机制，从而更好地实现新时代土地储备的高质量发展。

参考文献

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[2]刘云峰.泉州市城市土地储备制度完善研究[D].泉州:华侨大学,2016.

[3]李长慧.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].住宅与房地产,2019(36)