国土空间规划改革背景下盘活城市存量工业用地的措施探析

国土空间规划改革背景下盘活城市存量工业用地的措施探析

徐翼

天津大学城市规划设计研究院有限公司 300073

摘要：在国土空间规划改革的全新背景下，城市对于用地的需求量越来越大，尤其是一些环境容量有限的城市，其对于土地资源的需求、土地资源紧缺之间的矛盾长久存在。因此，当前有必要制定出将城市存量工业用地进行盘活的措施，通过规划引导、用地转型等各种方式，真正将存量工业用地盘活。以此保证能够探索出更加有效的存量工业用地盘活途径，为国土空间规划改革能够获得更好的效果提供一定支持。

关键词：国土空间规划；工业用地转型；存量用地盘活；工业用地二次开发

工业用地是整个城市产业发展的空间载体，对于经济发展有着非常重要的实际意义。以往在经济增长目标的引导下，各地方政府对于工业用地供应几乎达到了“有求必应”的水平，造成我国存量工业用地出现了开发强度低、投资强度低、土地低效和闲置等使用问题。因此，在国土空间规划改革背景下，当前需要在分析存量工业用地盘活过程中遇到的问题，并且制定出针对性的解决措施。以此保证能够通过更加高效的利用好存量工业用地，确保改革能够更好的推进。

一、盘活城市存量工业用地遇到的困难

（一）土地权属问题复杂

在我国城市老工业区中存在的土地，大部分都存在产权问题复杂的情况，不仅包含市属、乡镇企业，也存在村办企业^[1]。在这种权属不同的环境中，土地在动迁方面的期望值也存在一定的差异性，需要通过合理有效的调节，才能够保证盘活工作能够获得应有的效果。因此，当前存量工业用地存在的土地权属问题，是造成政府收购储备土地工作无法顺利开展的一个重要原因，也是在实际的盘活土地过程中遇到的首要难题。

（二）各方利益存在冲突

针对存量工业用地来说，企业和政府作为二次开发的主体，由于各自在利益上存在的冲突，对盘活工作造成了非常直接的影响。这主要是由于双方对于存量工业用地二次开发过程中存在的关系相对比较微妙，既是互相合作达成共识的关系，也会由于利益问题出现一些纠纷^[2]。如针对政府来说，开发土地能够使其收回对应的土地使用权，实现对经济效益的重新配置，并且还可以有效的改善环境，实现对产业结构的调整，获得更好的社会效益。而针对需要实施改建的部分企业来说，落实二次开发可以使其提升企业容积率，通过改建厂房获得一些收益。这就造成二者需要积极争取社会效益、经济效益，影响了存量工业用地的二次开发利用。

（三）缺少全面统筹规划

国土空间规划改革的主要目的是通过有效的调整经济结构，促使土地资源能够实现最优配置，进而提升经济增长数量以及质量，因此，国土空间规划改革背景下的存量工业用地盘活工作，需要在全面统筹的角度下，确保资源能够真正被合理利用。而当前实际上盘活工作还没有形成对应的联动机制，综合调控的作用还没有凸显出来^[3]。尤其是在二次开发上体现出来的整合效果不佳问题，造成闲置、低效、小规模的土地无法达到预期的盘活效果。此外，在财政、税收等方面的政策还不够完善，无法起到辅助盘活的作用，影响了土地资源二次开发的实际效果。

二、国土空间规划改革中盘活城市存量工业用地的措施

（一）重视规划引领作用

针对改革背景下的工业用地盘活工作来说，从全局角度做好对应的规划工作，提升土地实际利用的科学性非常重要。因此，在正式实施土地盘活工作之前，需要从全面规划的角度，制定出合理的规划目标，并且将各项目标落实在实际中，确保土地盘活工作能够更加有序的开展。

首先，改革背景下对城市存量工业用地盘活的之初，需要高度重视和突出规划工作的引导作用，将工业园区开发功能性、整体性、前瞻性作为基本目标，坚持规划工作的科学合理性、规范性，真正打造出“产城融合”的城市新区。以此保证能够通过对未来城市转型发展区域实施提前规划，保证规划能够与城市发展相适应^[4]。

其次，需要通过对产业发展、空间规划等内容进行研究，从规划的角度对土地开发进行梳理，以城市更新理念作为引导，保证规划工作能够实现创新发展。这就要求规划中需要与城市产业的实际发展导向作为基础，按照城市中重点发展的产业行业发展情况，在满足城市中行业发展要求的同时，通过高效的城市空间规划，更新城市发展的载体。这样不仅能够实现对城市功能、社区服务、公共空间、生态环境的有效完善，同时还可以塑造出一个城市的特色，为产业升级提供一定支持。

（二）落实工业用地转型

在改革全新背景下，促使存量工业用地能够实现再开发并且获得预期效果，转型是非常重要的一个路径。因此，在盘活存量工业用地过程中，需要有效落实工业用地的转型发展，通过合理的利用工业用地，促使工作能够实现转型发展，不断提升土地的实际利用质量，确保能够获得更好的综合效益。

首先，在盘活存量工业用地之前，需要编制对应的工业用地转型发展规划，在规划中对转型区域的范围、实际发展方向、功能、具体实施策略以及总体规模等进行明确。同时，需要对转型区域中的基本设施、公共服务设施和其它公益设施的功能以及布局提出基本要求。

此外，还需要制定详细的规划编制任务要求，确保计划能够按照预期落实^[5]。其次，在编制规划的过程中，需要加强对转型区域的城市设计进行研究，按照“建设宜居宜业”城市新区综合目标，合理的对配套设置比例结构进行调整，对对应的公共配套服务功能进行完善，加强土地的综合利用效率。如适当提高公共绿地和广场用地等开敞空间比例，提高公共服务设施用地比例等。

最后，需要合理的制定年度实施规划，并且计划中需要包括详细的规划编制情况、工业工地盘活项目内容、实施策略方案等各项内容，为统一的对规划项目开发工作进行管理提供一定支持。

（三）推行多项优惠政策

在实际的盘活过程中，部分用地权利人会将土地直接转让给一些有实力的公司开发，而在这个过程中再次转让的成本增加，严重影响了转让的积极性。因此，需要推行各项优惠政策，改变土地的出让方式，提升转让的积极性，真正实现存量工业用地资源的合理配置。

首先，在我国现有税法的基础上，各地政府需要结合在实际开发过程中遇到的难题，在纳税方面给予一定支持。如可以建议免除城建税、教育费附加；停征或者免征一些行政事业性的收费等^[6]。其次，为了鼓励创业创新型企业能够将废弃土地出让，需要在适度降低原土地的价格。同时，可以推行“弹性出让制度”，将以往工业用地按照最高年限、一次性出让的方式进行改变，按照实际情况引导各个企业出让土地。

结语：

国土空间规划改革背景下，落实盘活城市存量工业用地各项措施，能够有效利用低效土地，实现对工业用地的科学二次开发，促进经济发展方式实现创新，对于国土空间规划改革有着重要意义。因此，需要从重视规划引领作用、落实工业用地转型、推行多项优惠政策等多个角度，将盘活工作落实在实际中。以此保证能够通过全新的存量工业用地盘活途径，为改革获得更好的成果提供一定支持。

参考文献：

[1]朱韵涵.存量工业用地更新规划管理对策研究——以杭州市为例[J].城市住宅,2021,28(05):185-186.

[2]谷晓坤,吴沅箐,代兵.国土空间规划体系下大城市产业空间规划：技术框架与适应性治理[J].经济地理,2021,41(04):233-240.

[3]曾鹏,李晋轩.存量工业用地更新与政策演进的时空响应研究——以天津市中心城区为例[J].城市规划,2020,44(04):43-52+105.

[4]张传勇,王丰龙,杜玉虎.大城市存量工业用地再开发的问题及其对策:以上海为例[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2020,52(02):161-170+197.

[5]黄晓芳.土地规划在城镇土地生态整治中的运用分析[J].四川水泥,2019(11):127.

[6]瞿嗣澄.城市存量产业空间的活化策略研究——以嘉兴市城南街道为例[J].城市建筑,2019,16(29):51-54+142.