国土空间规划的实用性村庄规划探讨

国土空间规划的实用性村庄规划探讨

伍桂龙

灌阳县自然资源局 广西桂林市

摘要：关于什么是村庄规划的实用性，这个解答非常宽泛，包括“可实施、规划完善、指导性强、创新性强、水平高”等等，实用性是对村庄规划最基本的要求，在实用性的基础上才能讲究“创新性强、水平高”。同时明确每个规划都是有不足的，不可能尽善尽美，“规划完善”是“实用性”的目标，村庄规划应该有后期的动态维护策略，以达到完善。本文对村庄规划的编制实践与思考，从多个维度，提出可复制、可推广的实用性村庄规划的建议。

关键词：村庄规划；实用性；思考与建议

1. 引言

实用性村庄规划是我国国土空间规划体系中的重要组成部分，作为法定规划，村庄规划肩负村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、农村住房布局等多项任务。通过建设实用性村庄规划系统，以村庄规划成果数据库为基础，为村委和乡镇政府提供一套功能全面、实用便捷的村庄规划信息系统，为村庄规划管控和规划落实提供科学依据，实现村庄规划“规划落实，永久管控”的目标，提升村域空间治理能力现代化水平。

2 当前村庄规划问题分析

2.1乡村产业结构相对薄弱

在我国的乡村区域中绝大多数都是以粮食种植、畜牧产品作为主要产业结构，只有在少部分的乡村中存在诸如食品加工、轻工业产品的生产制造等行业，由此不难看出我国的乡村产业结构十分薄弱。在如此薄弱的产业结构支撑下，很难进行村庄的规划建设，并且在进行村庄规划的过程中由于青壮年劳动力涌入城市因此就会出现劳动力不足、规划建设产能偏低，缺乏供给产业进行长期发展的动力源。与此同时，在乡村区域的居民生态保护意识相对较低，如果进行相关的产业布局可能会对生态环境造成重要污染，因此在村庄就难以进行全域化的长期规划布局。

2.2乡村规划布局混乱

首先，在农村区域的规划布局中严重缺失科学合理的管理体制，这一点在村庄的规划布局原隶属于所在地方的住建部门，而村庄的土地资源规划确权属于原国土资源部门，很容易造成在对乡村区域整体进行规划设计时造成矛盾，因此对于乡村区域的规划建设困难重重。其次，部分地区未能及时编制村庄规划，存在无“规”可依的情况，且村民法律意识不强，随意搭建，导致土地资源利用率低，建设用地零星，严重影响村庄可持续发展。

2.3 村民对村庄规划的参与度不高

城市化进程的不断加快在很大程度上促进了我国经济建设的长期繁荣发展，但也造成了诸多问题。在城市化进程不断加快的背景下，大量的农村青壮年劳动力开始涌入城市务工，导致乡村区域老龄化问题不断加重，而这也就使村庄的规划布局缺乏活力。来自乡村外部的规划设计团队在对乡村进规划设计时也无法在短时间内全面深入地了解当地村庄的生活习惯，因此设计人员也就容易在进行设计和规划过程中忽视当地村民重要性，未能考虑村民的意见及建议，导致村民对村庄规划的参与度与积极性较低，在这种情况下设计而成的乡村规划成果也难以获得当地生活区民的认同。

3.国土空间规划的实用性村庄规划措施

3.1刚性与弹性相结合的全域管控维度

采用“多规合一”的规划编制新方法，统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。同时划定生产空间、生活空间、生态空间，优化国土空间用地布局，明确主导功能与用途分区，在生活空间内实行“详细规划+规划许可”的管控方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和生产空间内采用“约束指标+分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。

3.2细化村庄分类管控原则与策略

《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而我国乡村地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。因此，为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理，须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略。

(1）城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则，推进城乡“空间融合、产业融合、设施融合”，综合考虑就地城镇化和村庄发展需求，允许一定规模的新增建设用地。

(2）集聚提升类。为突出重点，打造精品，进一步将聚集提升类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、边界管理”的原则，允许一定规模的新增建设用地，并且不得突破建设用地的上限指标；一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则，不允许调整建设用地边界，村庄边界内允许原拆原建。

(3）特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”，统筹村庄保护与发展的关系，遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则，适当增加建设用地，在划定建设用地边界内，允许通过空间整合进行建设用地范围的调整。

3.3破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间

产业振兴是解决乡村问题的前提，是落实乡村振兴与精准扶贫战略的重要抓手，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先，应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。最后，吸引社会资本，成立村企合作社，共同推进乡村特色产业发展。

3.4传承与创新乡土文化、建筑和景观

乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，将乡土文化、建筑、景观有机融合，是传承与创新乡村文化与风貌的关键，是践行“新乡土建造”的重要内容。首先，传承与创新乡土文化，必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化；其次，传承与创新乡土建筑，须保护传统村落和建筑，采用新的建造工艺和节能环保技术，推广地方材料，限制建筑体量，建筑宜采用坡屋顶，同时适应现代生活需求；最后，传承与创新乡土景观，应就地取材、旧物利用，可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景，体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。

3.5完善公共设施，构建乡村社区生活服务圈

乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体，相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求，乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。因此，须遵循多元、灵活、均衡的配套原则，更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。

3.6多方参与，搭建乡村规划建设共同体

以“共谋、共建、共治、共享”方式，由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动，搭建乡村规划建设共同体。以问题为导向，发挥村民和村委会的主体作用，以村庄规划为引领，将主要内容融入村规民约中，推广乡村规划师制度，积极引入乡贤、企业等社会力量，激发乡村地区建设与发展的内生动力，共同推动乡村振兴。

4. 结语

综上所述，村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。

参考文献

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