荷兰对加勒比海域海岛生物多样性保护立法研究

荷兰对加勒比海域海岛生物多样性保护立法研究

李擎 刘恺

江苏师范大学法学院

摘要：海岛作为一个国家领土的重要组成部分, 它对国家、社会、政治和经济有很大的影响力,它的发展状态对社会经济的健康持续发展有着重要的作用。基于此,国外很多国家都非常重视海岛立法,制定了大量关于海岛保护和管理的法律法规。荷兰的加勒比海域面积广阔，岛屿众多，其领域内的海岛生物多样性保护立法体系比较完善。早在1998年，荷兰就颁布实施了《自然保护法》,并于2017年作出了实质性的修改，标志着荷兰对海岛环境调整领域的立法体系的诞生。在过去二十年中，专门保护海岛环境的法律法规在逐步完善。本文将对荷兰针对加勒比海地区海岛生态管理的立法体系进行梳理，并对其中值得我国借鉴的以及我国应该避免重蹈覆辙的，正面、负面的经验予以探索。

The Dutch Law Concerning The Islandic Biopersity Protection In The Caribbean Area

Abstract: As an important part of a country's territory, an island has a great influence on the country, society, politics, and economy, and its development status plays an important role in the healthy and sustainable development of the social economy. Based on this, many foreign countries attach great importance to island legislation and have formulated a large number of laws and regulations on island protection and management. The Caribbean Sea in the Netherlands is vast and has many islands. The legislation system for island biopersity protection in its field is relatively complete. As early as 1998, the Netherlands promulgated and implemented the Nature Conservation Law and made substantial amendments in 2017, marking the birth of the Dutch legislative system in the field of island environmental adjustment. Over the past two decades, laws and regulations specifically protecting the island environment have been gradually improved. This article will sort out the Dutch legislative system for the ecological management of islands in the Caribbean, and explore the positive and negative experiences that my country can learn from and should avoid repeating the same mistakes.

关键字：荷兰法律，海岛，加勒比海域，生态多样性保护，立法

Keywords: Dutch law, islands, Caribbean, ecological persity protection, legislation

一、引言

海岛生态保护是建设美丽海洋的必然要求，是加强海洋生态系统保护和保障国家生态安全的必要环节¹。荷兰加勒比海域(Caribisch Nederland)面积广阔，达328 平方公里²。其在语言上、文化上、历史传统等许多层面都具有多元性³。最近几十年，加勒比海域人口增长很快。 随着人口的不断增长，对空间的需求也越来越大。同时，加勒比海域的经济发展高度依赖旅游业。加勒比海域美丽的水下、水上景观，灿烂的阳光，白色的沙滩，常年30度的热带气温等等⁴都吸引着游客的前来。由于其丰富的生物多样性而被称为“生物多样性的斑点”。该地区生态系统异常多样，植物和动物物种丰富。荷兰加勒比海域的生态系统包括以仙人掌为主的沙漠景观，干燥的林地和常绿的石灰岩植被，还有陆地上的热带雨林和云雾林，并且在沿海地区和周围的海域，红树林区，海草床和珊瑚礁都拥有丰富的生物多样性

⁵。在国家层面荷兰构建起了海岛生物多样性保护的立法体系。加勒比地区岛屿也享有高度的自治权。通过自治权，该岛屿颁布了一定数量的地方立法。同时，这些岛屿与该地区的其他国家和岛屿积极合作，共同开展生物多样性的保护工作。荷兰立法一定程度上结合了海岛生态保护的特性。海岛与大陆的地貌特征不同, 海岛一般由海岸带群落、湿地、低地等地貌构成，其普遍受到大风及各种海洋性气候带来的附加影响。在物种层面，海岛一般与的大陆相隔离，因而其物种丰富程度与后者相比较逊色。此外， 海岛有着独特的地形特征和性质特异的土壤。其土壤中含有丰富的 Cl - 和 Na +元素。这些特征导致了海岛特有的生态脆弱性：淡水土壤、生物资源缺乏⁶。这也意味着，海岛生态法律保护要比大陆生态法律保护更为严苛。

二、法律体系

在国际条约和国际合作层面，荷兰王国的一方自然保护加勒比地区重要的条约包括：《生物多样性公约》(Conventie voor Biologische persiteit)，《关于水域国际重要性的协定》（de Overeenkomst betreffende Watergebieden van Internationale Betekenis），《卡塔赫纳湿地特殊保护区和野生动植物保护协议》(de Cartagena Conventie met het protocol betreffende speciaal beschermde gebieden en wilde dieren en planten)，《迁徙物种公约（波恩公约）》de Conventie voor Migrerende Soorten (CMS, ofwel Bonn Conventie)，《公约国际濒危物种贸易公约》(de Conventie over Internationale Handel in Bedreigde Soorten)，《美洲保护和养护海龟公约》(Inter-Amerikaanse Conventie voor de bescherming en het behoud van zeeschildpadden)。此外，荷兰还与其加勒比领海周围的国家和地区展开有关生物多样性的合作，其中包括圣基茨和尼维斯，委内瑞拉，法国，多米尼加共和国，英国和美国，同时还参与了若干个区域的生物多样性合作框架和合作组织，例如“西半球迁徙物种倡议（Western Hemisphere Migratory Species Initiative）”，“区域渔业管理组织（Regional Fisheries Management Organisations）”，以及“国际珊瑚倡议”(het Internationaal koraalinitiatief)。

在欧盟立法层面，《鸟类指令1979》（The Birds Directive 1979）明确关注鸟类的保护，包括对狩猎和贸易的限制，以及保护这些鸟类栖息地。《鸟类指令1979》的立法目的在于保护所有自然发生的野生鸟类物种，特别是满足生态，科学和文化的要求，同时还要考虑经济和娱乐需求。”该指令要求成员国要采取必要措施，为所有鸟类“保存，维持或恢复”足够多样和足够大小的栖息地。 《栖息地指令1992》（ habitats directive 1992）的重点是通过保护其栖息地来保护野生动植物物种。《栖息地指令》构建起了以下几政策目标：第一，通过保护自然栖息地和野生动植物，保护生物多样性。第二，保护或恢复具有良好状态的自然栖息地和具有共同利益的野生动植物物种。第三，根据本指令采取的措施应考虑到经济，社会和文化的要求以及区域和地方特征。该指令要求成员国对指令的附件一中所列自然栖息地的保护区，以及附件二所列的该成员国的动植物物种，还有附件五中的物种及其繁殖和休息场所采取保护措施。

国内法层面，荷兰通过上述国际条约，负有若干保护生态多样性的义务。根据“条约必须遵守”的原则，荷兰选择通过将上述国际法义务内化为国内法，也即《加勒比地区自然保护法案》(Wet grondslagen natuurbeheer en -bescherming BES)⁷。该法规定了国家政府和公共机构涉及海岛生态多样性保护的行政权力和责任的分配。其中，该法还建立起了“生物多样性五年计划”制度，也即，以五年为一个周期形成一个涉及生态多样性的环境保护政策。由经济事务部负责环保政策的制定。法律中要求政策的制定要考虑这些岛屿的空间发展计划。同时，鉴于环保政策构筑起了荷兰王国自然环境政策的一般框架，法律强制要求其必须包含以下内容：第一，在规划期间必须实现的与自然和景观有关的目标，并概述要处理的优先事项; 第二，在实施政策时应充分考虑生态多样性的保护价值; 第三，构建并完善国家公园清单，包括陆地类、海洋类、由岛屿法令或部长法令设立的保护区类。除此之外，其它涉及到海岛多样性的法律有，《加勒比海渔业法》(de Visserijwet BES)；《海事管理法》(de Wet Maritiem eheer BES)。这些法律一方面保护海洋资源，另一方面也是对海岛生态多样性保护立法的补充。 荷兰的海岛生物多样性保护立法确立了“谁破坏，谁修复”的基本原则，为荷兰海岛生态环境保护奠定了基本法律原则。在此基本原则指导下，立法又进一步构建起了海岛环境评估制度、海岛生态破坏恢复制度等，促进了海岛生物多样性的保护。欧盟的两项指令所要求的制度都写入了《植物志和动物法2002》（Flora- en faunawet 2002）和《自然保护法2017》 (Wet natuurbescherming 2017)。同时，根据欧盟的要求，在荷兰王国境内还构筑起了Natura 2000网络的国内部分。 Natura 2000网络 (Natura 2000 Network)。Natura 2000是欧盟内部保护区的连贯网络，是根据《栖息地指令》建立的。 其目的是对濒临灭绝的野生本土植物和动物物种及其自然栖息地进行跨国保护。 保护区网络还整合了《鸟类指令》中确定的区域。同时，Natura 2000网络还对鸟类和栖息地指令的陆地物种和栖息地进行合理的覆盖。但是Natura 2000对海洋地区的物种关注却较少。这里需要指出一下，Natura 2000网络与上述两个指令的保护区确定并非完全重合。两项指令对物种的保护措施也适用于Natura 2000地区以外的地区。 例如，考虑以其他方式狩猎，捕捉，采摘和开发动物和植物，这可能会牺牲物种的生存机会。 但它也涉及不直接针对动植物开发的活动（例如农业），但其实施可能以牺牲其生存机会为代价。

三、各方职责

对于海岛生物多样性保护，中央政府负有主要职责。总体而言，中央政府负有保护荷兰王国加入的国际条约和公约中提到的特殊区域和物种的最高职责，这意味着荷兰政府有义务促进相关国际和区域公约的执行⁸。如前所述，其履行职责的主要方式就是通过颁布或修改国内立法将国际法中的内容内化到荷兰法体系中。其次，国家政府作为执法主体，还负有对岛屿上的自然环境进行有效管理的职责。衡量管理是否有效的标准是相关岛屿上的物种是否得到充分保护。但在实践中，中央政府往往将具体管理权授予在地方上设立的 执行局来执行。比如，后面要谈到的 “自然环境局”就属于这一授权范畴。中央政府可以应执行机构的要求协助他们履行职责。为了确保适当的协调性，经济事务部长将设立一个自然管理委员会，就与实施《加勒比地区自然保护法案》相关的措施向部长和执行理事会提出建议。

加勒比地区各岛屿行政管理架构下一般都设有岛屿自然保护和管理的公共管理机构。这些管理机构负责指定保护区内外的自然保护机制有效运行，同时要协调保障相关资金落实到位，以及评估相关政策，规划，立法和执法的成效，是否足以充分保护岛屿的自然资源。加勒比各海岛地区还设立了一些海岛管理组织，其负有一定的生态多样性保护职责。比如，博内尔岛国家公园基金会（Stichting Nationale parken Bonaire）⁹，圣尤斯特歇斯国家公园基金会（Sint Eustatius National Parks）和萨巴保护基金会（Saba Conservation Foundation）¹⁰。《加勒比地区自然保护法案》授权此类基金会一定的生态多样性管理计划制定权和执行权。以上这些地方行政机构制定政策时不得违反荷兰有关加勒比地区生物多样性的基本政策要求。立法对行政机构的政策制定权也做了一定的限制：政策应该具有一定的细化性，也即设立自然保护，管理和可持续利用的具体目标。立法还做出了建议性的规定，建议每个岛屿都构建起一个信息交互平台。通过这个平台，可以让从事自然保护的当地非政府组织和公共机构的代表可以就保护区和物种的管理问题进行讨论并达成协议。

加勒比海域的海岛一般都设有非政府组织性质的自然保护组织，除了一般的自然保护职能外，还负有保护特定物种如海龟和鹦鹉的职能。除了非政府组织，也有一些其他参与岛屿来自私营部门的自然保护组织。这些保护组织以盈利性为目的，通过承包政府的生态多样性的保护恢复工程来获取利润。例如拉姆萨尔公司，负责拉姆萨尔湿地和鸟类繁殖地点的珊瑚礁清洁行动和恢复项目。

荷兰加勒比海域的岛屿比较分散，而且政治地位也有所差异，有些是加勒比公共实体(Caribisch openbaar lichaam )¹¹ ，比如塞巴岛；有些则是岛屿领土(eilandgebied)¹²，比如克罗骚岛；还有的是荷兰王国的构成部分(land)¹³，比如阿鲁巴岛。鉴于这种政治体制的多元化，荷兰中央政府推动各地区成立了荷兰加勒比环境联盟（De Dutch Caribbean Nature Alliance，简称DCNA)。构建DCNA的目的是协助荷兰加勒比地区的自然保护组织保护自然和促进岛屿自然资源的可持续管理。 由DCNA充当岛屿之间的协作平台，建立当地自然管理能力，并代表岛屿的区域利益。

四、执法机构

海岛生物多样性保护执法由自然环境局(Directie Natuur en Milieu，简称DNM)¹⁴负责。DNM工作职责主要涵盖以下几个领域：第一，垃圾处理(Afval);第二，生物多样性与生态保护(Biopersiteit en Ecologie);第三，有害物质处理(Gevaarlijke Stoffen); 第四，气候变化和空气质量监测(Klimaatverandering en Luchtkwaliteit); 第五，土壤质量监测(Bodemkwaliteit); 第六，水质监测(Waterkwaliteit)。在机构设置层面，自然环境局下设以下几个科室：总务处（Algemene Ondersteuning）, 法务处(Juridische Ondersteuning)，协同处(Communicatieve Ondersteuning), 政策处(Beleid), 研究监测处(Onderzoek en Monitoring)，以及执法处(Inspectie)。其中的政策处的核心任务是负责在所授权限范围内制定加勒比海岛屿环境政策，并为荷兰制定和评估政策提供相关信息。研究监测处负责参与自然环境领域的研究，收集并分析相关数据。其研究结果将用于制定改进自然环境政策。执法处负责根据相关环境立法、条例、协议、准则等法律法规文件调查是否存在破坏加勒比海岛屿生态环境的刑事犯罪。执法处下面还设有公共服务办公室(Dienst Openbare Werken，简称DOW)，其负责自然环境治理方面所需的公共服务供给，比如，净化污水，维护海滩、道路和绿地的卫生。DOW还负责检查督导有害物质及爆炸性物质的仓库。由此，加勒比海岛屿构建起了保障海岛生态环境的执法体系。

五、对我国海岛生物多样性的启示

第一，完善我国对于海岛生物多样性保护的法律体系。我国的相关法律体系还有待完善，比如保护海岛生物多样性、促进海岛可持续发展就未列入立法并作为其基本原则。这方面有待加强。当然也有学者二十年前就提出应该将“保护生物多样性”条款列入宪法中¹⁵。这种必要性其实有待商榷，但是可以明确一点，法律体系需要完善。比如应在《环境保护法》中增加保护海岛生物多样性的法律条款，明确海岛生物多样性保护的部门职责、管理方式、赏罚措施等。这里有必要强调一下，“海岛”的特性，在制度构建层面，明确生物多样性制度是基于海岛的特殊环境需要而构建起来的。此外，立法部门应当从生物多样性保护的立法实践出发。相对来讲荷兰通过从实践中搜集数据信息、建设国家公园等等来指导立法，改进立法，这一点有益于我们国家的建设。但是荷兰没有指定明确的《海岛生物多样性保护法》，而是放在大的《自然保护法》下进行海岛的生物多样性保护，缺乏一部独立的海岛生物多样性保护法律。

所以，我们在荷兰的经验和教训之上，可以根据《立法法》的立法原则和立法精神制定直接制定《海岛生物多样性保护法》，以基本法的形式明确海岛生物多样性保护的立法目的、基本原则、管理方式、部门分工等，为海岛生物多样性保护提供高层次立法的有力支持。同时，应理清未来《海岛生物多样性保护法》与其它相关法律的关系，特别是《环境保护法》、《野生动物保护法》等法律，这有利于建构起以《海岛生物多样性保护法》为基本法，以相关法律法规为重要内容的法律体系，从而更好地推进海岛生物多样性保护工作。但是，不可忽视的一点是，加勒比海岛屿的人居率比较高，而我国很多海岛都是无人岛，因此未来《海岛生物多样性保护法》中也应该根据无人岛的特性构建相关生物多样性保护机制。

第二，加强海岛生物多样性的国际合作。开展国际海岛生物多样性保护的立法合作是保护海岛地区生物多样性的有效途径，也是推进我国相关立法国际化的重要手段。因此，我国应加强与其他国家在海岛生物多样性保护层面的合作，积极参与相关方面的国际公约，主动承担生物多样性保护的国际义务。荷兰在这一方面的有益经验，值得我们借鉴。荷兰积极与加勒比海地区周围的国家和地区展开生物多样性的合作，主动加入了若干个国际组织，同时也加入了《生物多样性公约》。当然我国也已经加入该公约，但是较之荷兰，在展开双边或多边的海岛生物多样性保护我国还缺乏主动性。同时，也应学习和借鉴荷兰在争取国际组织、环保机构、政府在草原生物多样性保护给予支持方面的先进经验，从而更好地推进海岛区域生物多样性立法工作。还可以借鉴荷兰在海岛资源开发、海岛环境保护等方面的成功经验，实行“谁破坏，谁治理; 谁破坏，谁补偿”的海岛地区生物保护制度。

1 张志卫，刘志军，刘建辉. 我国海洋生态保护修复的关键问题和攻坚方向. 海洋开发与管理 2018年 第１０期

2 W. de Kwaadsteniet Nederlandse Anti lien, Aruba, Nederland. http://pubnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/tijdschriftartikel/CDV/1989/CDV1989_09p404Kwaads/CDV_1989_09_p404_DeKwaadsteniet.pdf

3 Eric Mijts. Van Oost-Groningen tot Westpunt-Aruba: een Koninkrijk met vele culturen. Identiteit en identificatie in het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden. Neerlandica Wratislaviensia 22, 2013.

4 Part B project RuG – VROM Aruba. Inventarisatie Terrestrisch Milieu van het Eiland Aruba. http://jbxm.wildaruba.org/Documents/InventarisatieTerristris.pdf

5 R.H.G.Jongman, H.W.G.Meesters en A.O.Debrot. Biopersiteit voor de BES-eilanden: Bonaire, St. Eustatius en Saba: Onderzoeksvragen en verplichtingen. https://library.wur.nl/WebQuery/wurpubs/fulltext/158543

6任海,李萍,周厚诚, 张倩媚. 海岛退化生态系统的恢复. 生态科学, 第20卷,第12期, 2001年6月。

7 R.H.G.Jongman, H.W.G.Meesters en A.O.Debrot. Biopersiteit voor de BES-eilanden: Bonaire, St. Eustatius en Saba: Onderzoeksvragen en verplichtingen. https://library.wur.nl/WebQuery/wurpubs/fulltext/158543

8 Willem Witteveen, Jonathan Verschuuren (red.), De Fascinatie. Wat wetgevingsonderzoekers bezighoudt. Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2004, p. 89-93

9 M. Pleijte, R. During & R. Michels. Nationale parken in transitie: Governance-implicaties van een veranderend beleidskader. Wagenningen University & Research. available at: https://library.wur.nl/WebQuery/wurpubs/fulltext/405189

10 Robert Powell. Conservation of the herpetofauna on the Dutch Windward Islands: St. Eustatius, Saba, and St. Maarten. Available at: http://www.dcbd.nl/sites/www.dcbd.nl/files/documents/Powell%25202006%2520Appl%2520Herpetol.pdf

11 加勒比公共实体是荷兰2017年修订宪法时引入的一个行政概念，用以界定加勒比地区荷属岛屿的行政地位。第132a条规定，“加勒比公共实体”这一名称仅用于对“宪法”第7章（“省，市，加勒比公共机构，水务局和其他公共机构”）标题的拟议修正案中。

12 岛屿领土是前荷属安的列斯群岛的行政单位。

13 荷兰王国(Het Koninkrijk der Nederlanden)是一个由四个部分组成的主权国家：荷兰，阿鲁巴，库拉索岛和圣马丁岛。

14 见其官网：https://www.overheid.aw/bestuur-organisatie/directie-natuur-en-milieu-dnm_45641/

15 张建伟. 中国生物多样性保护的立法现状、存在问题及对策. 《面向21世纪的中国生物多样性保护——第三届全国生物多样性保护与持续利用研讨会论文集》，1998

作者简介：

1.李擎，女，江苏师范大学法学院2019级研究生

2.刘恺 博士，男，江苏师范大学法学院副教授

基金项目：江苏师范大学研究生科研与实践创新计划项目 2020XKT126

江苏师范大学“十三五”课程建设项目JKC201918

江苏师范大学“十三五”教材建设项目JYJC202003