国土空间规划的本质——统一性

国土空间规划的本质——统一性

范婵娟

包头市土地储备中心

摘要：按照2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划实现了规划体系的顶层设计，完善了的规划管控体系。本文从规划编制类型、规划编制传导、规划编制约束、规划编制目标、规划编制实施监管来阐述国土空间规划的统一性的本质特点。

关键词：国土空间规划 本质 统一性

2019年5月9日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，这是国土空间规划顶层设计，也是构建国土空间规划体系的纲领性文件。纵观《若干意见》的内容充分看出国土空间规划本质是全国统一性规划，是各项规划的基础。

一、规划编制的类型看国土空间规划的统一性

《若干意见》明确“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。要求整合城乡规划，土地利用规划，主体功能区规划，以及林业海洋等规划内容，现在由自资部负责组织编制。三规合一或多规合一，形成一个地区一本规划。

国土空间规划，是深化机构改革的产物，原则上国土空间规划涵盖的三个规划不再另编，国土空间规划强调开发与保护协调，全域管控，指导各类空间的保护和开发利用。

二、从规划编制的传导看国土空间规划的统一性

《若干意见》明确“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。”

国土空间规划从规划层级和内容类型来分为“五级三类”。“五级”即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。“三类”即总体规划、详细规划、相关的专项规划。将以前相互分离的各类各层级涉及国土空间的规划如主体功能区规划、城市规划、土地利用规划、乡村规划和各类专项规划等全部整合为统一的国土空间规划，实现了国土空间规划体系的顶层设计，真正建立了从全国到省、市、县、乡镇国土空间规划管控的完整规划体系。

三、规划编制的约束看国土空间规划的统一性

《若干意见》明确“国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。”

明确各相关专项规划要“与详细规划做好衔接”，进一步强调了国土空间规划的基础作用。从专项规划的角度看，强调要“强化对专项规划的指导约束作用”。同时，明确了乡村规划的内容和定位与编制审批权责，确定了其需纳入统一的国土空间规划中。从国土空间规划构建、约束传导上进一步明确规划的基础作用。

四、规划编制的目标看国土空间规划的统一性

《若干意见》明确“到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”

与以往各类空间性规划相对单一或片面的发展目标不同，国土空间规划是全要素、全空间、全过程的规划。构建全国统一、相互衔接、分级管理、责权清晰、依法规范、高效运行的国土空间规划体系并监督实施。

五、规划编制的实施监管上看国土空间规划的统一性

《若干意见》明确“依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，对国土空间开发利用和保护进行长期监测、定期评估、及时预警，为国土空间规划实施提供全方位、多层次的监督体系。同时，明确自2019年起每年开展国土空间开发保护现状评估，为国土空间规划实施监督建立了体检评估机制，有利于进一步完善国土空间规划实施监督体系。”

建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，对国土空间开发利用和保护进行长期监测、定期评估、及时预警，为国土空间规划实施提供全方位、多层次的监督体系。同时，明确自2019年起每年开展国土空间开发保护现状评估，为国土空间规划实施监督建立了体检评估机制，有利于进一步完善国土空间规划实施监督体系。

国土空间规划构建实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。国土空间规划统一性的本质为国土范围内所有开发、保护、整治等各项活动开发利用的决策、实施、监督统一的规范和规划，建立和提升国土空间治理体系和提升空间治理能力的过程。

参考文献：

1.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发[2019]18号〕

2.关于空间规划体系建构的认识与思考 《城市规划学刊》(2018)04，孙施文

3.总规创新与改革对国土空间规划编制的启示UPDIS共同城市

4.国土空间规划体系的完整性与系统性 ——关于国土空间规划总体框架的解读 国匠城

5.关于新时期下国土空间规划工作的几点理解和思考 晏梅 刘祥梅

6.构建“一张图”实施监督信息系统，实现国土空间规划全流程管理 南方数码