国有土地上老旧住宅区自主改造项目管理的探索

国有土地上老旧住宅区自主改造项目 管理的探索

冯鸿清

海南省海口市龙华区房屋征收服务中心 海南海口 570105

摘 要：随着城市化的发展，城市人口的大量增加，对房地产用地的需求不断加大，同时公共管理与公共服务设施用地、商业服务业用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地等其它用地的需求也不断加大。城市建设用地的扩大的同时，也需要考虑到农林业用地的保护利用。所以在城市建设用地的利用效益中老旧小区改造是重要的一部分，而国有土地上老旧小区自主改造又是其中的一种重要的模式。截止目前国内很多地方都开展老旧住宅小区的自主改造，但因各种原因导致推进困难，本文对国有土地上老旧住宅区拆除重建类自主改造项目管理进行探索。

关键词：国有土地；老旧小区；自主改造；城市更新

为进一步推进棚户区改造，促进城市更新，增强住宅区综合防灾能力，改善人居环境，地方政府出台相关规定对符合界定标准的老旧住宅区拆除重建类自主改造进行扶持，给予相关优惠政策，推进城市更新。

1. 工作目标

改善老百姓住房需求，改善人居环境，盘活旧城区（城中村）存量土地，完善区域公共基础设施配套和公共服务功能，增强住宅区综合防灾能力，更新城市面貌。提高防灾能力，提升城市环境品质。

2. 组织推进

自主改造，是指老旧住宅区全体业主的自主行为活动，全体业主作为组织推进的主体。

3. 资金来源

由全体业主通过自筹资金或自主对外招商合作， 政府不实行征收、不投入资金，根据地方政府相关规定，依照规划，享受相关优惠政策。

4. 界定标准

老旧住宅区是指用地性质为国有建设用地，以居住功能为主，因建筑使用年限久，管网设施老化、建筑质量差、 存在较大安全隐患、基础设施缺失严重、宜居条件较差且地块相对独立、产权清晰的城市居住区、厂矿生活区。

5. 优惠政策

市政基础设施配套费、不动产权属初次登记费、不动产他项权利登记费免收，不动产所有权证工本费。

城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税等资源置换交易产生的税费按国家、省、市棚户区改造相关优惠政策执行。

电力、通讯、市政公用事业等企业的入网、管网增容等经营性收费。

6. 规划要求

自主改造项目改造策划规划方案应符合城市总体规划、 城市风貌管控以及功能定位要求。

7. 回迁安置

回迁商品房的总体布局、建筑设计方案、户型设计 方案应征得业主同意

8. 改造流程

（一）申报项目基本情况和改造准入条件。（二）业主改造意愿征集及改造实施主体确定。（三）项目安置方案、规划设计方案报批。（四）合作开发协议签订。(五）老旧住宅区改造计划申请与审批（六）土地流转手续办理（七）项目建设、分房、办理不动产证。

九、困难因素

1. 老旧住宅区存在产权归属的历史遗留问题

这些老旧小区大部分是国有单位早期建设的房改房、集资房，此类型的房屋部分存在未完成房改手续、未缴款完、擅自占用、未办理房产证等历史遗留问题。单位出售公有住房、集资房相关规定是阶段性政策，有可能存在解决历史遗留的政策依据障碍。

2. 全体业主的意愿

申请拆除新建的老旧住宅区，2021年1月1日实施的《民法典》第六章第二百七十八条应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。才能启动前期工作。如果推进到后期搬迁、拆除、注销、土地手续流转等手续时，如不是100%业主签字同意，项目的推进就面临业主、相关手续办理等种种障碍。

人多意见多，如何能取得全体业主的认可，需要各业主的积极主动性、合作开发单位在前期工作的细致摸底，及时公布向业主征求改造安置补偿方案、规划策划方案、建设设计方案的意见，对各方的协调能力，对政策的充分研究，开展工作时公平、公正、公开，充分取得业主的信任。

3. 开发单位的选取

开发单位由业主共同选取产生，单个小区的改造开发，体量小、不确定性因素多、耗时耗力、规模大的开发商参与较少，规模小的开发单位，业主对其资金、信誉、经验、毅力等了解不足，所以能由全体业主共同推选一家开发单位，需要组织者的充分工作。

4. 安置补偿方案的认可

随着经济的发展，在不同时期，需要不同的改造安置补偿政策，多年来的改造安置补偿政策都是暂行办法，业主往往对不同时期、不同的地区的改造安置补偿办法进行对比，不同小区的改造安置补偿方案进行对比。各业主的心理期待值也不同，如何能取得全体业主100%对安置补偿方案的认可并签约，需要开发单位、组织者的充分调研、研究、大量的工作。

5. 规划指标的变更

老旧小区按当年的规划条件建设之后，如规划没有变更过，在改造开发时，就需要调整规划指标。

1. 开发单位最少要1:1进行安置，而且老旧小区一般无电梯公摊小，新房是电梯楼且新的建设规范要求造成公摊大，如按套内面积安置，建筑面积安置比例要超过1:1。

2. 开发建设的成本、开发单位的利润、都需要通过多余建设的房屋销售获取。

调整控规指标往往需要很长的时间。在改造的前期阶段，开发单位就要提前了解该小区的原有土地性质、规划指标，现时的片区控规、地区及上级整体政策影响，了解规划指标能够获得调整的可能性，及时编制报审规划策划方案，获得规划单位的认可，规避改造中途的政策影响。

6. 建筑设计方案的认可

安置房和销售房的区位、建筑设计都需要提前充分征求各业主的意见，同步沟通审批单位，修改建筑设计方案，获得业主的认可，避免后期产生签约及办理各项手续的阻力。

7. 开发单位的履约保障

开发单位的资质、资金实力、信誉、开发经验、群众经验、目标定位都决定了改造项目最终是否能成功，在引进开发单位时，可约定退出机制，避免项目延滞多年，导致阻碍业主重新引进新的开发单位，约定预期计划及退出机制也有利于业主及开发单位的推进速度。

十、老旧小区自主改造的探索

综上老旧小区自主改造的情况及推进困难的因素，各方也在积极探索改善机制、探索新路径新方法解决居民的住房需求。

1. 目前各地政府投资性改造项目已经开展多个，投资巨大，老旧小区自主改造是对政府投资性改造的重要补充，老旧小区自主改造应明确统一参照当前当地的改造补偿安置暂行办法中的安置补偿标准、过渡安置费标准等的置换安置补偿办法，建议不随意突破。稳定业主对改造安置补偿的期待值。

2. 改造的片区必然需要增容交通道路、水、电、气、通讯、教育、医疗、卫生、消防等公共资源。在改造的过程，就是业主方、资本方、公共资源方，三方重新进行资源分配的过程。业主应能从规划指标建设条件中尽量获得更好的资源分配，而政府代表公共资源方，应该在改造中能尽量多的获取收入，以便投入到市政公共及基础设施建设。而资本方在改造获得利润的原则下，应通过市场竞争，提升企业内部管理水平提高企业效益中获得自身的利益。

3. 规划指标建设条件提前制定，规划部门根据城市区域定位、总体规划利用、城市风貌管控、功能区位划分、详细规划，公布小区的规划指标建设条件，项目改造利润平衡不再作为调整控规的依据，有利于城市规划的合理布局，有利于减少规划控规调整审批的时间环节。如规划指标建设条件不能平衡建设成本，在开发单位编制策划方案时，由业主承担不能平衡部分的建设成本。

4. 在安置补偿办法、规划指标建设条件已提前确定后，由各开发单位按此条件编制并提交策划方案、建筑设计方案，进行竞标，业主选定。政府从土地流转变性延长使用期限增容增值的土地收益、税收、行政性收费中获取直接收益，为市政公共及基础设施建设提供资金保障。

5. 老旧住宅区自主改造工作流程详细明确，公开透明，重要节点进行公示，充分征求业主意见、策划方案及安置补偿协议中加入开发单位保障承诺条款、开发企业违约责任、退出机制、业主承诺条款。

6. 为避免成为半拉子工程，做到进退有序，社会稳定。项目未达到100%签约，建筑设计方案未获审批，建设资金未缴存到监管帐户，过渡安置费未发放，未完成项目前期审批手续及建设招标工作，业主未全部迁离。不进场拆除房屋、不施工。

结语：

老旧小区自主改造模式为政府节省大量的改造工作经费，劳务经费等财政资金；通过市场竞争，吸引实力雄厚、资本优良的社会资本参与城市更新，避免造成项目搁浅，造成社会的不稳定；业主通过充分的自主权，参与权，选择权，提高业主的幸福感；减少行政决策风险；改造更新改善居民的居住环境、改善管网设施、交通停车、基础设施，城市面貌，让人民获得幸福感。自主改造的模式在现实推进工作仍面临实际的困难，仍需要在实际的推进工作中不断的继续探索新的经验。

参考文献：

[1]2019年9月21日海口市棚户区（城中村）改造联席会议办公室关于修改《海口市老旧住宅区自主改造试点工作指导意见》的通知（海棚改办[2019]37号）