论城市更新中社会稳定风险体系建立的重要性

李丽萍

山东建筑大学 山东济南 250000

摘要：我国正处于社会转型的关键时期，社会高风险状态下群体性事件频发，对城市更新项目实施构成了严峻挑战，而明确城市更新中存在的社会稳定风险并建立行之有效的风险体系日益重要。

关键词：城市更新 ；社会稳定；风险体系

一、研究背景

城市更新是在大城市中心面临衰败的客观现实下，针对内城复兴所提出的一种城市发展策略。城市更新在 1958 年第一次城市更新研讨会上被定义为由都市居民基于对更好生活的期望，为形成舒适生活和美好市容而进行的包括房屋修缮改造和环境改善在内的一系列都市改善行为。然而，这一本身具有社会公益性质的城市改造活动却在其实施过程中面临着潜在的社会稳定风险，从而为城市更新项目的成功实施增添了诸多不确定性。西方国家在第二次世界大战后以大规模拆除重建为主的城市更新运动，窒息了城市特性并诱发了社会失望情绪，造成了一系列社会问题。而新世纪以来，我国城镇化率从 2000 年的 36.22%到 2019 年的60.60%，19 年间增长了近一倍之多。同时，我国城市更新与城镇化出现了同时进行的局面，外延式扩张与内涵式发展并存，呈现出“时空超越”的特征。可见，我国城市更新面临着十分复杂的发展局面。近年来在城市更新项目实施过程中也造成了诸多社会不稳定事件。

城市更新项目中存在的矛盾冲突不在少数。深圳市于 2009 年出台的《深圳市城市更新办法》当中将城市更新划分为综合整治类、功能改变类和拆除重建类城市更新。而在本身处于高风险状态的社会环境下，不论何种城市更新类别，均面临着来自社会稳定风险的挑战，并进一步传导成为城市更新中的一系列社会不稳定事件。例如在房屋拆迁安置过程中，由于拆迁补偿问题造成居民与政府间的对峙以及已搬迁户与钉子户间的内部冲突，或者因安置问题造成居民对自身生活的一系列担忧所引起的非常规上访事件；城市更新项目实施过程因缺乏规划而随意拆除历史建筑等城市记忆象征引起城市居民的大规模公愤而造成的一系列群体性事件；因城市更新规划与居民期望相背所导致的居民群体性抗议等等。可见，虽然国家和地方层面出台的一系列城市更新相关政策都在不断丰富与完善我国城市更新工作的内涵与保障。但同时需要看到的是，近年来城市更新项目当中暴露出的社会问题依旧不容小视。

通过分析近年来城市更新项目中发生的种种冲突事件可见，随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会公众对城市更新有了更多样化、更高层次的期待，城市更新项目中出现了更多可能导致社会不稳定事件发生的因素。而在经济社会快速发展的今天，城市更新项目导致的消极情绪蔓延、公众上访等社会不稳定事件也出现了更复杂的演化。但在这一背景下，我国在城市更新项目的社会稳定风险防范化解方面，还存在着评估不足、事后处理等问题，未充分认识城市更新项目中社会稳定风险的危害作用，只有在社会冲突甚至群体事件发生之后才组织力量进行应对，仅仅以简单直接的处理方式化解冲突、平息事件，却并未从根源上真正寻找防范化解城市更新项目社会稳定风险的方法，治标而不治本，使得我国城市更新工作面临更加严峻的挑战。

因此，在我国城市更新项目面临日趋复杂社会稳定风险影响的背景下，迫切需要在明确社会稳定风险体系的建立，对保障我国城市更新项目顺利实施具有极其重要的意义。

二、城市更新内涵研究及演变历程

18 世纪末爆发于西欧的工业革命引致大量人口向城市集中，城市人口规模急剧扩张导致了大量城市问题形成，在这一背景下城市更新相关问题首次真正成为城市建设者关注的对象，也进入了学术界的研究视野。第二次世界大战后，各国开展针对战后衰败城市环境的修复工作，1958 年第一次城市更新研讨会召开并首次提出城市更新概念，认为城市更新是城市居民出于对未来生活期望和现状生活不满而采取对街区、环境等的修复改造工作，这一阶段城市更新的内涵以硬件设施修复为主，着眼于城市居民的物质条件改善。而具有这一内涵的城市更新在实际操作过程中变成了大拆大建的粗放式建设行动并引发大量的社会问题，也引起了部分学者对城市更新内涵的反思，如 Jane Jacobs 深入探讨了城市更新中社会网络和城市记忆等的保护问题，认为城市更新内涵中应当包含城市活力再生等软件层面的内容。到上世纪末，城市更新内涵在学术界的探讨中得到了极大丰富。西方学者开始更多地关注城市更新内涵中社会维度的公平正义、城市安全等问题。上世纪 80 年代，吴良镛先生在北京“菊儿胡同”改造中提出了“城市有机更新”，认为城市更新是一项重在修补的工作，应当顺应城市肌理进行小范围渐进式的更新工作，避免对城市文脉造成破坏。到 21 世纪，城市更新内涵的外延得到不断拓展，在气候变化、经济发展进入新常态等大背景下，我国城市更新从探索物质环境建设、城市改造体制改革、地产开发为导向发展至多元综合城市更新。有关城市更新中自然生态、文化传承等方面的研究问题被进一步重视，海绵城市等理念与城市更新内涵形成了交融，国外学者也对城市更新中的社区治理、生态修复展开了创新性研究。

三、城市更新中的社会问题

城市更新当中存在的社会问题是近年来学术界关注的热点。当前城市更新存在大量历史遗留问题和现实困难的掣肘，且城市的改革发展还处于制度探索和深化阶段，在社会意识和制度建设等方面尚且存在较大的缺陷，导致城市更新中存在因急于求成、唯利是图、目光短浅所造成的拆迁安置困难、城市文脉丧失、社会网络破坏等社会问题。同时，由于我国城市更新发生于城市化高潮的初中期，使得我国的城市更新与城市化洪流相互交织，导致完成我国实际的城市更新将面临更多挑战。

①利益导向问题

我国城市更新实践中存在以经济利益为导向的错误思路，导致实际操作中存在重经济而轻社会、重物质建设轻精神传承、重拆建而轻保护的突出问题，从而对文化记忆、社会网络、原住民居住空间等造成了剥离。在城市更新的具体实践中，政府将城市更新作为经济利益获取的工具，而将居民排除在相关决策环节之外，公众生活和城市面貌并未通过城市更新得到实质性改善，使得城市更新的社会性难以体现。

②拆迁安置问题研究

城市更新实施过程当中的拆迁问题是最深层次的社会稳定风险，因为目前国内对于城市更新拆迁问题形成了严重的价值对立，属于人为建构起的社会稳定风险。因此，城市更新中的社会稳定因素主要是拆迁安置环节。

其中，拆迁带来的社会稳定风险主要集中于暴力强拆、居民生活状态的改变以及拆迁补偿造成的心理不平衡问题。同时，社会公众对现行法规机制存在误解、地区社会文化差异、冲突化解途径阻塞、地方政府政策执行不到位以及补偿安置方案不合理等，是导致我国城市更新社会不稳定事件产生和激化的主要原因。

拆迁安置补偿问题则是引发社会风险事件的首要因素，而经济问题的解决是降低其它风险因素发生概率的关键。拆迁人与被拆迁人在拆迁利益上冲突的日趋尖锐，上访问题突出，群体纠纷此起彼伏，已经成为影响社会稳定乃至引发公共危机的焦点问题。因此，在对城市更新项目社会稳定风险的研究中，对于利益均衡问题的研究是一个要点，这也涉及到对社会公平的探讨。

③社会排斥问题

城市更新中社会排斥问题涉及原住民、迁入居民等维度。城市更新造成的阶层替换排斥原住民导致了绅士化现象的产生，由于城市更新实现了城市物质条件提升，造成原住民无法承受新环境下的高额生活成本而被边缘化，导致一系列社会问题的形成，甚至可能导致原住民因自身权益被剥夺而采取游行运动等激烈方式反对更新，危及社会稳定。

④文脉传承问题

从文化角度讲，城市的文化和历史渐渐成为了驱动城市更新进程提质增效的关键因素。目前对城市更新文化存续的研究愈加强调，在保留历史建筑的同时，对社会关系和社区无形价值的保护，诸如工业遗产等城市文化遗产对城市更新中激发城市活力所具有的催化作用也得到相关研究挖掘。我国的城市更新正在经历由物质改造向文化营造过渡的深刻转变。城市更新不但是一种技术手段，还具有深刻的人文内涵，保护传承并发展创新城市文化已经成为了现代城市演进的潮流。这种保护涵盖了对历史风貌、城市文化、文脉特色等城市精神文化的延续与更新。

四、社会稳定风险体系建立的探讨

1、落实城市更新社会调查工作和公众教育平台建设

就社会稳定风险的演化过程来看，信息渠道的闭塞是风险流传导的一大动力。城市更新是一项直接影响城市居民基本生存状态的工作，必然会引起来自社会更多关注。从公众参与的实践层面讲，在城市更新现行流程的前期摸底调查、更新方案制定、补偿方案制定等环节，需要建立在广泛深入的社会调查基础上，充分调研社会公众的利益诉求以及对城市更新政策和流程的认知，在决策中真正纳入居民的诉求，促进公众有效参与。

2、落实城市更新区历史文化调查工作

城市更新项目的历史文化调查工作应当兼顾政府和社会两个层面，一是在政府层面从政策上规范历史建筑的鉴定与更新改造，防止历史建筑的错拆、滥拆，使历史建筑在更新后重焕新生；二是从社会层面深入考察当地社会公众对城市更新区城市历史文化的响应性，充分评估改造方案的可行性。城市文化传承是城市更新所肩负的一项重要使命，通过城市更新既要改善城市风貌，同时需要确保城市记忆的延续。

3、因地制宜进行城市更新产业规划

面对老旧城区功能与城市经济发展要求格格不入的状况，基于社会解决方案的城市更新应当在包容自然与社会的前提下，促进城市更新区三次产业结构的优化升级，实现老旧城区经济发展的新常态化。老旧城区原有产业往往存在着传统型、低水平和低层次问题，而单纯的商业化改造容易引起当地社会的强烈反感，不利于居民生活方式、社会资本、城市记忆的存续与发展。因此，结合老旧城区的特点，寻求将创新知识服务、文创产业、技术服务、城市生态服务等新兴服务型产业融入城市更新产业规划，根据产业的规模和功能对当地居民实施针对性技能培训，并创新产业管理模式，形成经济发展与地方社会的联动，进而促进城市更新区经济可持续发展。

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