关于城乡结合部建设用地节约集约利用困境与政策建议浅析

关于 城乡结合部建设用地节约集约利用困境与政策建议浅析

王双成

广西国地卓越规划科技有限公司 广西南宁市 530012

摘要：由于我国城镇化的快速发展，城乡结合部的非农建设用地增长太快导致土地资源的需求极为强烈。但因缺乏统筹规划以及较为合理的配置，出现了此地区土地规划不合理以及粗放利用等问题。本文以节约集约的利用非农建设用地的角度出发，对于城乡结合部建设用地利用时出现的问题进行分析论述。

关键词：土地利用；城市规划；城乡结合部

引言：2014年，《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）明确指出：土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择；并提出建设用地总量得到严格控制、土地利用结构和布局不断优化、土地存量挖潜和综合整治取得明显进展、土地节约集约利用制度更加完善，机制更加健全等土地节约集约新目标。这一举措在城乡结合部的建设用地管理中起着至关重要的作用，这意味着国家对节约集约用地的重视程度提升到前所未有的高度。

1. 提升建设用地利用率的方式

从推测方式来说，一般有两种。一是推理式预测，是指根据其事物过去以及现在的状态来根据发展趋势推理出未来的演变。在已有数据的基础上，推测根据当前的发展走向会得到怎样的结果。第二种是目标预测，是指当确定将来必然会达到的某个目标后，推断其实现该目标所需的时间和发生的顺序。从已知的结果里推断其发生的过程及时间点。

就土地本身而言，它是一种集自然、经济、技术等多个要素组成的生态经济系统。土地利用不仅是关乎社会发展的一个不容小觑的经济问题，同样是有关环境生态文明保护的重要问题，受到方方面面因素的影响。所以，想要解决城乡结合部建设用地利用中存在的问题就不得不考虑到耕地以及水域、林地、工矿用地等子系统。与此同时，因土地的总面积数值是固定不变的，应合理分配满足各项所需的用地面积，使土地面积的各项供需达到总体的平衡，当然，这里的平衡是随着社会发展而实现的平衡。因此，合理的利用土地面积就分为了两个方面，一是通过过去的已知信息和发展趋势进行估算建设用地需求值的未来计划，另一点是，在满足各项所需用地面积的情况下达到总面积的供需平衡^[1]。

2. 以南宁市为例的建设用地扩张走势

依据自然资源部土地调查成果共享应用服务平台 “统计数据”中的2009-2016年南宁市土地利用现状汇总表以及各年度的经济发展的统计资料，统计这个年段土地利用变化较大的是城市建筑及其设施用地、农村居民用地、工矿用地、林业占地等等九大土地利用。由此计算得知各类用地的年度转化平均值，再根据各类型用地的年度转化值推断出统计数据期间的各类型用地的转化概率。以2013年为起始期，2013-2016年的推测答案更接近2016年的实际用地结果，因此，根据各项数据得知，到2016年为止的这段时间内，对于南宁市而言，用地所占比较大的几种类型分别是耕地、园地，以及林地。其中耕地相对来说总面积占比较大，故而在城镇村用地和交通运输用地的挤压下仍占据着不小的面积。而园地、林地以及水域及水利设施用地也受到了这两种用地挤压，并未有所增长甚至逐年减小占地面积。除此之外，除了一部分的耕地、林地等转化成为了建设用地，向建设用地转化的还有一些未利用的土地。而耕地的基数非常大，即使其相对而言变化率较小，但其数量变化依然是非常之大的。调查结果显示，扩张速度比较快的非农建设用地是铁路用地，该用地面积增长了1.89倍。最后一名是工矿用地，城镇用地和公路用地屈居第二和第三。而耕地的基数非常大，即使其相对而言变化率较小，但其数量变化依然是非常之大的。全面的来说，南宁市建设用地在未来的扩张趋势，将会主要通过耕地以及林地的侵占进行扩张。

3. 城乡结合部建设用地节约利用的规划现状研讨

（一）土地利用规划起不到指导城市规划作用

各级人民政府要根据土地管理法的规定编制土地节约集约利用的总规划。从流程上来讲，应该是先将土体进行总体规划再进一步的编制城市及乡镇的建设规划，并根据此项规划进行城乡开发建设。而实际情况是《城市规划法》颁布时间早，对于城市的土地利用规划也已经明确，这一情况直接造成的现象是在城市规划实施后，才会去考虑到土地管理法的内容。而土地管理法规定了在城市规划区域内，土地利用应符合城市规划。故而土地节约集约利用的总规划起不到指导城市规划的作用。

（二）城乡结合部村镇规划现状

城乡结合部地区是建设最混乱的地区，其中的土地产权关系极其复杂。以往的城市规划只是规划建成区域范围，对界外的村庄不予管理，当城市发展建设全面后，并不在考虑范围内的村庄用地就变成了“城中村”。而现有的村庄建设改造也因为每一个村庄都是独立的个体，导致布置社会服务设施困难。将旧村庄的土地利用纳入城市发展的总规划中，旧村庄却难以与现代化城市的发展相契合。虽然进行了城市的总体规划但是依然缺乏指导城乡结合部土地利用的具体控制方法

^[2]。

（三）村镇建设用地乱占乱建现象

由于大多数村镇居民对于土地利用的认识不够，乱占乱建的现象不在少数。如在广西壮族自治区南宁市宾阳县梁某违法占地建设房屋案。2020年12月，梁某违法占用宾阳县新圩镇公义村93.33平方米耕地建设房屋。同月，宾阳县整治违法用地违法建设协调领导小组办公室和新圩镇政府作出整改决定；新圩镇政府组织拆除了违法建筑。目前，土地已复耕^[3]。

4. 将村镇规划加入到城市规划中

进一步完善“多规合一”的空间规划，充分利用各项规划进行土地利用的有效管理。跟据本市各方面发展要求，将乡镇的土地利用及其发展计划纳入到城市规划中，通过制定明确的城乡结合部土地合理利用管理条例等，进一步增强城乡结合部建设用地节约集约利用的合理性。给城乡结合部的各自区域设置明确的界线，在城市规划的基础上增编有关城乡结合部土地节约集约利用的合理规划。将城市及城郊结合部的区域以及该处的所有闲置未利用土地及利用不充分土地等列为供地范围之内，垄断一级市场的前提下，更好的把控二级市场。对于闲置土地的建设过程中，不符合土地合理利用总体规划的，应适当的调整土地用途。与此同时，鼓励含量高、经济效益好的项目优先使用闲置土地。

结束语：综上所述，城乡结合部的土地可持续利用是我国城市化的必然发展趋势，加强城乡结合部建设用地节约集约利用的研究，对于缓解城市压力，改善城市结构，提高城市建设土地开发利用的效益，加强土地节约集约利用等有着深刻的重要意义。

参考文献：

[1]孙芬,郑财贵,郭欢欢.我国建设用地集约利用评价反思与改进[J].重庆国土资源,2016,000(005):26-28.

[2]叶剑平.中国城乡结合部地区土地利用困境[M].中国经济出版社,2012.

[3] 薛亮,陈琛. 自然资源部通报35个农村乱占耕地建房典型案例[J]. 自然资源通讯,2020(20):32-35.

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