全域土地综合整治内涵解析及实施模式研究

全域土地综合整治内涵解析及实施模式研究

朱根华 蔡锋铭 梁志卿

杭州智拓土地规划设计咨询有限公司 310000

摘要：

通过回顾浙江省提出全域土地综合整治概念的背景，深入剖析全域土地综合整治的内涵，从内涵出发设计全域土地综合整治工程的实施模式，并提出保障工程实施所需的配套政策体系，以期为各地全域土地综合整治工程实施提供借鉴。

关键词：

全域土地综合整治;内涵;实施模式;配套政策

自浙江省率先启动全域土地综合整治以来，关于全域土地综合整治的相关理论研究和实证层出不穷，各地学者从理论内涵、整治方向、整治方法、实施路径等方面做了多方面研究和探索，但是对于实际操作层面的实施模式和配套政策则鲜有论述。随着全域土地综合整治在全国范围内不断铺开，对全域土地综合整治理解偏误、以全域土地综合整治之名行传统土地整治之实的现象多有存在。如何深刻理解全域土地综合整治、如何科学开展全域土地综合整治工程，是本文试图研究的主要内容。

一、全域土地综合整治概念提出的背景

全域土地综合整治是浙江省在“两个高水平”建设、促进乡村振兴背景下，为适应新时期土地资源要素保障的要求，在充分回顾与反思过去土地整治实践成效基础上提出的。

（一）适应乡村振兴的要求

2017年全域土地综合整治浙江或全国最早在嘉善县提出并实践，当时嘉善提的目标是建设空间美、产业美、生活美、环境美“四美农村”，而以整治潜力为基础、以单要素项目为核心的土地整治项目实施机制强调了新增耕地数量、耕地质量提高和增减挂钩指标，在促进空间格局优化方向有所不足，实现空间美有难度，进而也制约了产业美、生活美、环境美等目标的实现。一方面散乱的用地结构和碎片化的耕地分布，严重制约了现代农业发展，特别是农业规模经营的发展；另一方面建设用地碎片化，特别是农村居民点呈现出的“散、小、乱”特征，人口集聚规模小，达不到基础设施、公共设施配套服务的最低门槛人口要求，根本上制约了城乡公共设施服务均等化目标的实现。

总体来看，实施全域土地综合整治，是优化乡村空间格局、改善人居环境、促进乡村产业发展的有效路径，适应了乡村振兴要求，是实现乡村振兴目标的重要手段,是浙江省在2003年开始的“千村示范、万村整治”工程和2009年开始的农村土地综合整治工作的升级版。

（二）适应新时期土地资源要素保障的要求

浙江省“七山一水二分田”，人多地少，经济活跃，但耕地后备资源短缺，经济社会发展与用地需求之间的矛盾突出，农村用地结构散乱和粗放利用状况尚未根本扭转，农村土地综合整治的集成性、系统性有待提升。

特别是随着浙江省耕地后备资源的枯竭，原有的依赖新增建设用地计划指标的用地模式难以为继，向流量要空间、从存量挖效益已经成为新时期保障我省社会经济发展用地需求的必然选择，实施全域土地综合整治，做好流量挖掘和存量盘活，是适应新时期土地资源要素保障的要求。

（三）土地整治实践成效回顾与反思

2009年，浙江省与国土资源部签署部省合作协议，共推农村土地综合整治工作，在提高粮食生产能力、提高用地保障水平等方面取得了非常显著的成效。但农村用地结构散乱、三生空间无序，耕地碎片化、建设用地粗放利用等现象依然严重，城乡建设用地两头增长的局面仍未根本改变。究其原因：

一方面，目前以单要素项目为核心的土地整治项目立项、实施机制及相关管控制度，强调的是对未合理利用土地的整理，因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复，及未利用土地的开发；强调了新增耕地数量、耕地质量提高和增减挂钩指标潜力，具有较为强烈的用地指标倾向。与当地社会经济、产业发展、居住环境改善等相关规划和需求有效协同不够，通过土地整治优化空间格局方面，无论是制度设计还是实际操作均没有充分考虑；通过土地整治优化整治区域生产、生活、生态空间格局作用比较有限。

另一方面，按目前单要素开展土地整治的项目立项、施工、峻工验收运作模式和管理制度，同一个功能区或同一块地上可能会立数个或数十个土地整治工程项目。目前土地整治工程开展针对具体要素，建立了十分完整的包括项目立项、施工、峻工验收运作模式和管理制度，项目立项、实施过程，工程之外的工作量大且重复，每个单要素土地整治项目通常要经历立项申请、规划设计、实施管理和项目验收等几个主要环节，环节多，每个环节需要众多的材料，重复工作量巨大。

表1 现各类土地整治项目立项材料清单表

上述这些都要求进一步创新农村土地管理制度，优化土地整治工作，实施全域土地综合整治。

二、全域土地综合整治工程内涵解析

与传统的单要素土地整治模式比较，全域土地综合整治工程模式在整治目标、项目布局、运作模式、工程组织、实施机制及内涵等方面存在显著差异。

（一）整治目标强调综合性

传统以具体单要素为实施对象的土地整治目标，强调的是对未合理利用土地的整理、因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复等，以补充耕地，提高耕地质量为核心目标。而全域土地综合整治强化通过土地整治，优化或重构农村生产、生活、生态空间格局，通过土地集中和规模经营、村镇和产业布局调整等改造传统农村，推进农业的产业化和现代化；改变农村用地结构散乱、生产、生活、生态空间无序，耕地碎片化、建设用地碎片化和土地粗放利用现实状况，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的格局形成。

所以，全域土地综合整治工程目标与传统的单要素土地整治目标有重大变化，即从对不合理利用及损毁土地整治修复向优化城乡空间格局、资源高效配置、城乡要素融合（人、财、物），支撑乡村振兴、破除乡村振兴“人、地、钱”要素制约转变。

图1 全域土地综合整治内涵及目标演变情况图

（二）整治内容强调融合性

传统针对具体单要素的土地整治项目布局，是以土地利用潜力调查为基础，根据潜力安排项目和时序。而全域土地综合整治及生态修复工程项目布局，以区域（重点是功能区）发展需求为导向，根据区域发展需求、时序及整治综合条件安排项目区，确定区域整治时序，突出区域功能的多样性及功能的引导，依据不同功能区产业发展和生活居住要求开展土地整治，使整治后的土地更能适应农村产业发展、生活居住和生态环境保护要求。

（三）工程组织强调系统性

按照单要素潜力立项并组织实施的土地整治项目，同一功能区、发展区，按照单要素潜力立项并组织实施，可能包括数个至数十个项目。如类型上可能包括土地整治、生态环境整治、居住环境整治等类型，而三大类型又可能包含数十个具体子项目类型。

全域土地综合整治工程组织及运作模式首先就是改变目前针对特定要素如耕地质量提升、集体建设用地复垦等单个要素的工程组织及运作模式，建立以区域为空间单元，以满足功能区土地利用方向为目标，对区域涉及到土地整治、生态环境整治、居住环境整治等各类需整治要素统一立项、统一规划、统一施工、统一验收的项目组织和运作模式。一方面可以以全域土地综合整治为平台，整合土地、水利、环境、农业、交通等相关部门的资金；另一方面可以更好的统筹区域土地利用发展，防止重复建设，优化区域空间格局，促进形成具有农田连片与村庄集聚形态的土地保护利用格局、符合生态宜居与集约高效导向的农村用地空间结构、适应现代农村与现代农业需要的土地利用供给体系、满足城乡融合与区域统筹要求的土地要素流动机制的形成。

（四）运作机制及模式多元化

目前单要素土地整治和生态修复项目总体上采用政府主导模式，从项目立项、投资、建设等均由政府主导，资金投入制约因素多，与区域发展需求匹配程度低。全域土地综合整治资金投入量大，完成一个村的工程，资金需求一般需2-3亿，政府主导的土地整治运作机制存在很大的障碍，多元化、市场化是高效推进全域土地综合整治工程的基本路径，必须站在城乡融合发展的高度，充分引入社会资本，通过建立多元化、市场运作机制推进全域土地综合整治工程。

三、全域土地综合整治工程实施模式设计

全域土地综合整治的全域性和综合性决定了全域土地综合整治工程实施不能是各类单要素项目的简单拼凑，不能再停留在之前的单要素项目立项、实施及管理模式上，无论是在组织机制还在立项、实施模式上，都应有所创新。全域土地综合整治工程实施模式可以概括为“五统一”，即统一组织、统一立项、统一设计、统一施工、统一验收，为与现行单要素整治项目实施模式衔接，还应实现分类入库。

图2 全域土地综合整治工程实施流程图

（一）建立统一的工作组织机制

全域土地综合整治工程是一项复杂的系统工程，政策性强，难度大，涉及农业农村、水利、交通、建设等多个部门的职能，非自然资源一个部门能够所能独立承担，必须构建“党委领导、政府负责、部门协调、农村主体、公众参与、上下联动”的工作组织机制，统筹规划、聚合资金、合力推进全域土地综合整治工程。

一是要建立统一的工作推进机构。建立涵盖自然资源、发改、农业、水利、交通、建设、旅游、环保等多部门的工作领导及推进机构，明确各相关部门职责，统一拟定工程推进所需政策、工程实施计划，统筹工程选址、立项、实施和验收等事宜。

二是要积极落实放管服要求。整合归并各部门相关审批事项，优化流程，简化材料。

三是要完善全过程监管机制，积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等，对全域土地综合整治进行全过程监管。

（二）建立以功能区为单元的全域全要素统一立项机制

全域土地综合整治目标的综合性和整治内容的融合性都要求建立以功能区（或整治分区）为单元的全域全要素统一立项机制，将功能区涉及的各类整治项目，以功能区为单位统一立项，明确项目立项必备的技术文件和立项程序，如项目实施方案、规划方案、项目设计书、可行性研究报告、专家评审意见、村民代表大会会议纪要等。

（三）建立以功能区为单元的全域全要素统一设计机制

明确项目设计范围是与项目立项范围一致的功能区或整治分区，项目设计应当按照区域利用方向，将所涉各类具体要素整治工程统一设计，统筹兼顾各类工程的特点和实施要求，将各类土地整治项目具体工程作为全域土地综合整治项目的子工程，在全域土地综合整治项目的整体控制下，统一确定设计标准、统一明确工程要求、统一设定实施计划、统一制定工期安排、统一确定控制性工程和控制性节点，确保前后序工程按顺序开展、相关工程协同实施，综合提高土地整治项目实施效率，最大程度减少不同工程之间的不协调，实现各类工程特别是骨干工程的最优配置、效率最大化；同时有利于统一控制性工程和控制性节点的实施期限，确保各类项目按序实施。

（四）建立以功能区为单元的全域全要素统一施工机制

首先按与项目立项和设计范围一致的区域确定统一施工项目区范围，统一实施所涉各类土地整治工程项目，按工程实施期限制定全域土地综合整治工程实施方案，落实统一设计成果的各类要求。其次，按招标法相关规定，统一开展工程招投标、统一确定施工商或总承包、统一确定监理人或总监理。第三，按照先拆后建、先平整后建设等原则，优化施工顺序，有序推进全域土地综合整治工程。

（五）建立以功能区为单元的全域全要素统一验收机制

在统一立项、统一规划设计、统一施工的基础上，全域土地综合整治采用统一验收，项目实施单位提出竣工验收请示，并相应统一提交竣工验收呈报表，项目竣工报告，项目立项批复、规划设计工作报告，工程监理工作报告等材料。

（六）建立项目分类记账机制

全域土地综合整治涉及多个部门、多个目标、多个具体要素项目多个资金来源途径，不同部门、不同具体项目有各自的管理及考核要求，需要分类记账完成各自的任务和目标。整治过程可带来直接产出的指标如增减挂钩指标、耕地补充指标也需分类记账，核算整治产出效益。

四、支撑全域土地综合整治工程实施政策设计

为确保全域土地综合整治工程按照上述实施模式顺利推进、实现整治目标，需一系列配套政策支持。主要包括规划管控及要素保障政策、工程实施规范及相关标准两方面。

（一）规划管控及要素保障政策

全域土地综合整治涉及对各类要素空间布局的优化，将面临多方面的政策障碍。

一是工程实施涉及农民安置用地和公建配套设施的落地问题，需要国土空间规划体系下新的“多规合一”村庄规划予以支持。传统村庄规划不论在理念上还是实施机制上，都不足以支撑全域土地综合整治工程的开展，必须要编制基于流量空间的“多规合一”村庄规划，创新规划用地指标使用制度，进一步挖掘存量指标。

二是工程实施涉及零星永久基本农田问题，需要相应的永久基本农田布局优化政策支持。碎片化是当前我国农村地区土地利用面临的主要问题之一，特别是永久基本农田布局的碎片化是其他用地布局优化的主要限制因素，有必要出台基于空间优化的永久基本农田布局调优政策。

三是工程实施涉及零散林地问题，需要相应的林地调整政策支持。近几年国家对林地保护政策越发严格，涉林垦造等的限制很大程度上制约了农村土地资产价值的实现，逐渐成为部分地区实施全域土地综合整治工程实施的主要制约因素之一，有必要出台相应的林地调整政策。

四是工程实施涉及水系调整问题，也需要在“占补平衡”前提下提供相应政策支持。

为推动全域土地综合整治工程实施，浙江省已出台了系列支持政策，涵盖村庄规划、永久基本农田调整、零散林地调整等，都对工程实施起到了必要的推动作用，也为国内其他地区全域土地综合整治工程的实施提供了借鉴，在此不多赘述。主要是水域的调整，应参照耕地和林地占补平衡的政策，允许对零散水系、断头河浜和不合理的河道进行调整。

（二）工程实施规范及相关标准

一是制定全域土地综合整治工程建设指南，明确工程立项审批、实施和验收的具体流程，各部门、各条线在工程实施各个环节的工作内容、时间要求和材料要求等。

二是制定相关规划及实施方案编制导则，明确全域整治专项规划、服务于全域土地综合整治的村庄规划和实施方案编制要求，统一编制标准和数据口径。

三是制定全域土地综合整治工程涉农资金整合及社会资本参与全域土地综合整治办法。在乡村振兴专项资金基础上，进一步细化涉农资金用于全域土地综合整治的使用条件和使用方式等。研究制定多元市场化参与全域土地综合整治办法，引导社会资本参与全域土地综合整治工程。

四是制定全域土地综合整治工程监督管理办法，建立涵盖工程计划（项目区选址）、实施方案编制、工程施工、资金使用、季（月）度报表、年度绩效评价、永久基本农田调优、工程验收、示范工程综合评定等的全流程监管指标体系，提出各环节的重点监管内容及指标，确保全域土地综合整治工程方向不乱、顺利推进。

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