临时用地占用永久基本农田做法与思考

临时用地占用永久基本农田做法与思考

李小文 何成晟

陕西德远勘测规划工程有限公司陕西西安 710075

摘要：经济高速发展背景下，以政治体系为基础的法治建设获取良好的成就，城市化建设中，不可避免需进行临时工程建设和使用临时用地，且部分临时用地需占用永久基本农田。本文从保证临时用地处于法律红线内，基本农田数量及质量不减角度，阐述临时用地占用永久基本农田至到期复垦做法，并提出相关思考建议。

关键词：临时用地；永久基本农田；整理复垦

临时用地管理制度作为《中华人民共和国土地管理法》中一项管理制度，各区域内按照实际状况进行临时用地管理，获取一定的成效，但管理过程中仍存在部分瓶颈，急需采取措施予以解决。用地范围不明确、重审批、轻监管等是临时用地管理凸显问题，需系统性分析临时用地管理现状，按照未来战略发展方向，提出行之有效的解决措施，保证临时用地使用管理有效性。

一、临时用地的管理要求

1、临时用地的管理要求

临时用地主要是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，且不修建永久构建物，使用完成之后将其恢复至原有状态交还土地所有人，通过自然资源主管部门审批之后使用的土地。通常将临时用地划分为四种类型，即建设项目施工临时用地、地质勘查临时用地、抢险救灾临时用地、法律法规规定的其他使用临时用地。临时用地使用者使用临时用地之前，需严格依照我国相关规范，与相关主管部门或农村集体经济组织等签订临时使用合同，其中主要内容约定使用面积、用途、补偿费用、支付方式等。按照《土地复垦条例实施办法》规定，临时用地实际使用过程中需编制复垦方案，使用结束后恢复土地原使用用途，并及时交还土地所有者或原土地使用者^[1]。

2、严格占用永久基本农田论证

应发挥预审把关作用，贯彻永久基本农田保护要求。重大建设项目需按照实际状况，不断优化选址，尽量避免占用农田；若建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址无法避免需占用基本农田，在不修建永久性建筑物，通过复垦之后可恢复原有种植条件基础上，土地使用者应按照相关临时用地编制复垦方案，通过县级自然资源主管部门审批之后，并在市级自然资源主管部门进行备案，方可临时占用，通常临时占用时间不超过2年。

二、我国临时用地使用及管理现状

1、审批管理缺乏严谨性

临时用地审批管理缺乏严谨性，主要体现在两方面：一方面，审批缺乏一定科学性。临时用地项目可行性研究分析缺位，实际选址具有一定的盲目性及随意性；另一方面，审批脱离实际。铁路、公路桥梁项目建设占比较大，占用一定数量的临时土地，由于其场地重复性被碾压，或进行混凝土硬化，导致复垦恢复原状难度增大；超过2年的临时用地，延长期限1年之后仍继续使用临时用地，缺乏一定法律规范约束；亦或部分施工周期较长，原本修建简易施工用房设施提高标准，最终成为永久性建筑物，当前并未拥有明确规范^[2]。

2、补偿原则和租赁费用标准缺乏规范性

根据现有法律、规范性文件分析，确定临时用地补偿标准和实施管理，落实相关手续操作性受限，我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等文件中虽涉及临时用地范围、批准及补偿使用约定，多数规定对临时占用农用地均按照年产值给予补偿，但实际标准未实现统一，且针对不同临时用地，以及对临时占用建设用地、未利用土地应如何补偿等问题缺乏明确规定。

三、临时用地占用永久基本农田做法

1、全面落实“三个严格”

为全面贯彻永久基本农田保护政策，要求各级自然资源部门应全面执行“三个严格”，进一步有效管控临时占用永久基本农田，以此保证永久基本农田数量不减、质量下降、布局稳定。一是严格落实占用永久基本农田政策方针。吻合国家允许占用基本农田范围重大建设项目施工、地质勘查以及抢险救灾使用临时用地，实际选址无法避免基本农田，基于不破坏农田耕作层，在自然资源部门论证审核，保证土地复垦可行性方案吻合规定之后，可在规定时限内占用基本农田。通常占用基本农田时限周期不超过2年，若存在特殊因素需延长临时用地期限，应在使用期满2个月之前依照相关流程，再次重新办理手续，到期之后需立即进行复垦恢复至原状。二是严格临时用地占用永久基本农田审核。建设项目用地吻合相关要求占用基本农田，且实际选址无法避免农田，自然资源相关部门应严格依照相关规定，指导建设方以遵循最少使用基本农田原则，审核占用基本农田数量、质量等信息，方可受理相关申请。临时用地占用永久基本农田选址与相关文件不吻合，禁止通过论证及审查。三是严格临时用地占用基本农田监管。市县自然资源相关主管部门，需全面明确临时用地监管责任主体，需加强对基本农田使用监管，确保占用单位及时将相关职责义务落于实处。使用单位未通过批准私自占用基本农田，亦或土地到期之后未履行相关复垦义务等，需依照相关规定惩处。使用单位使用基本农田之后，导致永久基本农田面积减少，应按照我国相关法律条款，依法追究其相关责任

^[3]。

2、明确临时用地使用期限

临时用地使用期限不超过两年，建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施使用过程中，待通过批准之后重新办理一次，期限不得超过两年。除上述可重新办理使用手续之外，禁止通过多次审批等方式延长临时用地期限。吻合重新办理临时用地情形，其临时使用土地面积不扩大、位置不调整、用途不改变的，可进一步简化审批要件和程序。

3、科学规范临时用地补偿标准

临时用地双方为一般民事主体且临时占用、使用土地的，应通过双方进行协商，由临时用地者给予原土地使用者一定补偿，通常对其不建议设定上下限。但针对基于公共利益或为公共利益而使用临时用地，需对原土地使用者要求补偿权力予以限制，以免出现高价现象，损害公共利益。实际补偿应规定在合理范围内，原则上等于或超过临时用地期满，恢复临时用地需耗损各项费用之和，以及使用土地过程中为原土地使用者生产及生活带来的损失。若双方合约中明确约定临时用地期满，临时用地者自行将土地恢复，则需对直接损失予以补偿；非直接损失，可以不予以补偿或少量补偿。

4、落实土地复垦义务

应遵循“谁破坏，谁复垦”原则，用地单位实际负责人，需全面承担相关复垦责任及义务，将土地复垦费用纳入项目投资预算中。待临时用地期限满之后，用地单位应严格依照相关规范落实土地复垦目标，落实复垦责任，不仅包含清理地上建筑物、建筑垃圾，而且需恢复土地种植条件等。待复垦责任落实完成之后，为保证复垦成效满足相关要求，自然资源主管部门应组织专业人员进行验收，待验收合格之后退还土地复垦费用。

5、严格临时用地监管

为进一步保证临时用地依法管理、有序使用及恢复，地方各级自然资源主管部门需加强审批后监管，县级自然资源主管部门应在临时用地监管系统内，及时将其相关批准文件、合同、复垦坐标等信息，以年度为单位形成用地管理报告，提供给市级自然资源主管部门。市级自然资源主管部门，应不定期检查填报实际状况，发现批准条件不吻合标准、要求等，需立即责令县级自然资源主管部门予以纠正整改。省级自然资源主管部门，需进一步为本地区内临时用地管理做好指导及监督，及时纠正市、县临时用地管理工作中存在问题。县级自然资源主管部门需及时制止、严厉惩处使用用地和未按照批准内容进行建设的行为，按照土地管理法等法律法规进行查处，构成犯罪的依法追究刑事责任。

结束语

为保证临时用地使用合理、合法，到期之后立即实施复垦，需全面落实我国相关政策规定。临时用地单位在可研阶段全面进行现场踏勘论证，保障临时用地范围的准确性，不得随意扩大临时用地范围，变更临时用地位置，尽量少占或不占基本农田，同时严格依照表土剥离技术标准完成剥离，对土壤进行保护及再次利用，保证复垦后的土地恢复原状，土壤质量不降低；开展临时用地专项监管巡查，将其纳入国土资源一张图管理，实现基本农田和耕地数量质量“三位一体”保护目标。

参考文献

【1】雷婉.对永久基本农田储备区划定工作的分析[J].华北自然资源,2020,94(1):104-105.

【2】张中秋,胡宝清,张世康,等.临时用地土地复垦碳效应分析与测算——以广西为例[J].农业资源与环境学报,2019,178(6):46-58.

【3】贾广新.新时期全面实行永久基本农田特殊保护问题研究及对策探讨[J].黑龙江自然资源,2019(6):43.