国土空间规划的现实困境与突破路径

国土空间规划 的现实困境与突破路径

戈红梅

南宁市自然资源信息集团有限公司 广西南宁

摘 要：目前我国国土规划类型众多、相互关系复杂，各规划存在自成体系、内容重叠冲突、缺乏有效衔接协调等问题，使现有法规无法适应规划工作的需要，与依法治国的要求和按规划执行仍存较大差距。基于此，深入剖析现阶段我国国土空间规划面临的问题，并提出有关建议对策，为土地多规合一的实现途径和机制提供思路，以进一步促进土地利用总体规划发挥其空间属性，促进区域发展。

关键词  国土；空间规划；多规合一；耕地

1 国土空间规划的发展历程

纵观我国国土空间规划发展历程，从空间发展决策角度看，具体可分为 3个阶段：工业化初期的城市规划“一规统揽”；中期土地利用规划的编制实施形成“双规协同”；新世纪我 国的空间发展决策基本上形成了以国民经济和社会发展规划 为统领，以主体功能区规划为基础，以国土规划、土地利用 规划、城乡规划、环境保护规划等为支撑，多规共管空间发展的规划体系。

2 存在问题

2.1 宏观方面

（1）各规划立法滞后，缺乏完善的法律保障体系  目前有关国土规划的法律、法规及文件，已经对国土规划工作做了大量规定，但还尚未形成完整的体系，无论在形式、内容上还是相互间的协调上都存在许多缺陷。而且，“三规”中仅有《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性，严格了城乡规划修改制度和程序等内容。在《土地管理法》中，虽设立了土地利用规划一章，但没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范，土地利用规划缺少明确的法律效力。

（2）规划实施与管理机制有待健全  我国目前几乎所有的规划类型基本上都是编制、实施与监督三位一体，缺乏科学、民主的决策和制约机制，公众参与略显不足。

2.2 横向方面

（1）综合性空间规划缺位，各规划协调性较差  从我国空间规划发展历程来看，不同部门的规划顶级设计不同，各有侧重，但又相互牵制。综合性的国土空间规划长期缺失，各类规划职能不清，导致规划缺少 上位空间规划指导，在国家和省级层面，形成了城镇体系规划、国土规划、主体功能区规划三足鼎立的局面。国民经济与社会发展规划虽然在现实中由政府决策层直接参与，但以经济社会等非空间内容为主，空间方面的内容较少。而国土空间规划序列中的规划专业性较强，由相应部门组织编制，但难免造成各司其职、缺乏协调。

（2）各规划缺乏统一的编制和实施规范  不同部门之间权责与利益的冲突，国土部门强调耕地的保护，环保部门强调林地的保护，而城建部门则强调城市建设，在规划中均“以我为主”，在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，使三种规划出现编制工作不同步、技术路线不相同，规划基期年、规划期限不一致，用地标准分类不统一，统计口径也不同，有的脱节甚至重叠冲 突等情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象。

（3）各规划难以有效协调衔接  以陕西省为例，该省编制的省级各类规划多达 100 多个，其中不少规划存在内容重复、安排冲突等问题，令地方政府无所适从，规划难以切实得到 执行和实施。由于没有合理的规划协调机制，在同一块地方出现重复规划、重复建设、反复投资现象的可能性就相应增加，造成资源的浪费。

2.3 纵向方面

（1）各规划缺乏对土地的统筹考虑，导致城市建设侵占耕地，使耕地保有量达不到标准  由于不考虑城市规划而不断扩大城市建设，土地供需之间矛盾突出。目前我国年均建设用地需求约为 70 万～ 80万hm2 ，但年均能提供的建设用地 仅有40万hm2。受地形气候条件、资源和生态环境条件的影响，陕西省尽管地处西北地区，土地资源丰富，但受水资源制约，适合进行大规模开发建设的国土面积较少，难以进行大规模的农业开发和城乡建设。

（2）各规划在规划理念和内容上滞后  过去规划理念主要重经济增长，对社会发展特别是民生问题关注不够，但是随着越来越多的规划开始涉及社会、文化和生态环境问题，但不少规划相关安排流于形式，对经济增长，有目标、有指标、 有项目、有措施，但对涉及资源环境保护、公共服务、公益事业等安排，往往较为空泛，缺乏可操作的具体措施。从现行涉及空间开发利用的各级各类规划来看，不少规划在规划 理念、内容、方法上未能按照社会主义市场经济发展的要求 进行调整，带有浓重的计划经济色彩，使规划脱离了实际，这也导致许多总体规划实施没多长时间就需要调整。

3 建议意见

3.1 建立国土空间规划法律体系，明确其法律地位制定从顶层到基层的完善的法律法规。在宪法中加入“促进区域统 筹协调发展，实施功能区规划”和“调控区域差距”条款，明确国土空间规划在法律体系中的法律地位。建立《国土空间规划法》作为全国国土空间规划法律体系的基本法，明确其在国土空间规划法律体系中具有最基本、最高等级的法律地位，统领全局。

3.2 建立国土空间规划体系 国土空间规划的要实现其应有的功能和意义，首先就必须进一步优化和建设自顶层至基层的空间规划体系，在纵向上实现上下沟通衔接，从顶层宏观的引导性到基层微观的实施性做到分工明确、依法落实 。

（1）纵向衔接。国家级和省级的规划需要侧重宏观性和战略性，表明国家宏观的战略与目标，及相关原则性问题，进行方向的引导；地（市）级规划则主要是上下沟通协调，既要结合国家级、省级规划的精神制定出具有符合地（市）级地方特色的规划，又要对城镇体系规划具有一定的引导性，县、乡级规划同则是操作层面的规划，具体到地块的用途管制。

（2）横向协调。规划的横向协调与法律规定的各规划从属关 系应保持一致，做到有层次，结构清晰，分工明确，统一标准。主体功能区规划作为战略性、基础性和约束性的规划，具有统领和指导作用，应该作为横向层面中的顶层规划。

（3）坚守三条“红线”。在规划中，确保重点，守护生命线（即耕 地红线）、生态线、城建线，是实现“三规合一”的基础，是各项规划的第一目标，也是首要任务，其他目标无论其如何重要，都要让位于三条“红线”。因此“三规合一”在实 施的过程中，必须确保重点。

3.3 革新行政体制，协调发展 根据规划的横向和纵向的层次性，规划编制中应以发改委作为领导部门，统筹全局工作，制定方针政策。在发改委的领导下，从“三规合一”涉及的国土部、住建部、环保部三个部门中选择综合性较强的部门 来作为协调平台，负责协调和处理“三规合一”中的矛盾冲突问题，避免重新设立新部门，出现行政体制的结构臃肿现象；或者部门合并，导致权力过于集中，而造成腐败。采取公示、论证会、听证会或者其他方式征求公众的意见等形式，不断加强公众参与监督制度。

4结语

新时期国土规划的推进，是保障和促进经济社会全面协 调可持续发展的重要举措。只有明确方向，正确认识问题，才能保证国土规划具有科学性、实用性和时效性，才能符合时代发展特征，并成为国家法制保障的政策性文件，发挥其 应有功能。

参考文献

1. 王东祥.完善国土空间规划体系[J].浙江经济，2007（19）：18-20.

2. 喻锋，张丽君.遵循生态文明理念，加强国土空间规划[J].国土资源情报，2013（2）：2-4.

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4. 谢锦鹏.基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价[J].广东土地科学，2014（4）:18-22.