土地征收过程中农民参与权保障研究

土地征收过程中农民参与权保障研究

周雪梅

（ 贵港市自然资源局土地征收服务中心 广西贵港 537100 ）

摘要：近年来，新型城镇化规划受到大量关注，推进新型城镇化需要大量的建设用地。我国城市新增建设用地资源非常有限，主要来源于农村集体土地。但现行的城乡二元土地制度导致农村集体土地的权能受到限制，无法直接进入建设用地市场，必须通过国家征收程序来实现。而在土地征收过程中，利益双方矛盾不断激化，社会问题日益突出。土地资源供给渠道的单向性不仅影响城镇化的推进，还严重影响了经济社会的稳定，导致此情况产生的最根本原因是农民无法参与到土地征收过程中去，其利益得不到保障。鉴于此，文章重点就土地征收过程中农民参与权保障问题及对策进行研究分析，以供参考。

关键字：土地征收；农民参与权；保障

引言

土地是农民生存和发展的基础，也是社会主义新农村的重要生产性要素。伴随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断推进，土地征收的规模越来越大，失去生存和发展基础的土地的农民越来越多，由此引发的社会和法律问题也越来越突出，而在这一个过程中农民利益受损的现象比较突出，其中一个重要原因是土地征收过程中农民缺少充分的参与。而要切实保障农民在征收土地过程中的合法权益，必须从法律设计和法律保障上强化农民对土地征收过程的参与，提高农民对相关决策和决定的参与程度及影响力度，切实有效地保护农民依法应该享有的基本权利。

1土地征收过程中农民参与的意义

1.1促进与保障土地征收权的实现

对于农民而言，农村集体土地解决了其吃饭、住房、就业等基本需求，农民享有的集体土地使用权是其生存的基本保障。对农民参与土地征收的制度保障，是解决个人利益与公共利益冲突的必要手段。对于征地机关而言，农民参与权表面上提高了政府的征用成本，但实质上也为行政机关顺利推进征地过程，为征地权的实现提供了保障。

1.2行政程序与公共决策的合法性要求

农民参与制度是公众参与制度理论在土地征收过程中的具体体现，随着新公共运动的兴起，政府行为不再被认为天然具有公共性。在新的理论指导下，行政决策如何回归公共政策的公共性成为学者的研究课题。从根本上讲，公共行政的公共性必须符合以下两项要求：第一，在决策主体数量上要求多元化。公共行政的公共决策主体不仅包括行政主体，同时也包含了作为被管理者的公众；第二，在决策模式上应采取开放式决策。开放的模式能够保证决策的公平性，行政主体不但是相关决策信息的提供者，而且是公众参与意见得以在决策过程中被公正考量的保护者，单方面反映行政主体意志的公共决策不符合公共性的基本要求。

2土地征收过程中农民参与权保障问题

2.1农民对农村土地产权的法律规定不明晰

农村集体土地的征收，对政府、被征地集体和被征地农民而言都是意义重大的行为，然而自新中国成立以来，我国自始至终未有一部关于土地征收的单行法律，现有的关于土地征收的规定散见于《土地管理法》等法律之中，而根据我国《土地管理法》规定，农村的土地所有权属于农村集体，农民对土地拥有使用权。农村集体所有包括三个方面：一是村农民集体所有，二是乡镇农民集体所有，三是村内两个以上农村集体经济组织的农民所有。而在实践中，农村集体或农民集体是一个抽象的、空洞的、没有法律人格意义的集合群体。土地征收这一转移土地所有权的法律行为，主要在政府部门和作为土地所有者的农村集体经济组织之间进行。而农村集体经济组织由于和政府部门天然的行政隶属关系使得其在忠实地维护农民利益上显得力不从心，使得政府在征地从始至终的整个过程中占有绝对主导地位，政府往往以行政命令代替市场机制，集体土地变为国有土地的过程成为一个行政强制性过程，农民无法以独立权利主体的地位参与到征地协商中来，缺少应有的参与权。

2.2征收程序中对农民参与权配置不足

我国现行征地程序分为前后衔接的两个步骤，即征地的批准程序和征地的实施程序。征地计划被省级以上人民政府批准之后，即进入征地的实施程序，而涉及农民核心利益的确定征地补偿安置方案被列为征地实施程序的一个子程序，这样先批准后征收，被征地农民在征收的目的性、征收范围，以及补偿的方式和数量等方面都没有表达自己意见的机会，无法参与到征地过程中去，既不能有效表达自己的意见，也难以寻求到有效的保障措施，参与权的缺乏使得农民成了土地征收过程中利益受损最大的对象。

3土地征收过程中农民参与权保障对策

3.1确立土地征收中的基本原则

土地征收过程要保证农民的参与权，必须确立有效的原则，这些原则主要包括公开原则、兼顾公平原则、可持续发展原则。公开原则是指政府针对整个征地过程及其相关事项都要对被征地者公开，确保整个流程是在公开的环境下进行的。土地征收涉及国家、集体、个人、用地者等多个主体，因此在整个过程中兼顾公平十分必要。而这其中农民作为个人处于弱势，应该特别加以注意，使农民在被征地后得到公平的赔偿，维护其合法权益。但在土地所有权转移的过程中，也要根据所有权的转移来兼顾平衡国家、集体和用地者之间的利益分配。土地作为关系到我国经济和社会发展的重要问题，在农村土地征收中还应坚持可持续发展原则，合理利用土地资源，兼顾眼前与长远发展，在尽量满足经济用地的同时，还应保证基本的耕地，对关乎农民命脉的耕地予以基本保障。

3.2确保农民的知情权

只有确保农民充分的知情权，才能有效地保证农民参与权的实现。国家、集体、被征地农民和用地者之间要做到公平公正，必须确保不同主体对相关信息的及时充分了解。保证农民的知情权必须依靠国家及相关的政府部门制定信息公开制度作为基本前提，并以此向集体及农民公开土地征收的政府决策、规划、目的、基本情况、补偿标准及相应的办法等相关的情况。通过信息的公开，使农民全面了解土地征收的情况，为农民的参与权和其他相关权利行使做好充分准备。

3.3充分尊重农民的利益诉求

农民在土地征收过程中充分表达自己的意见，并为自己的利益做出一定的辩护和积极的争取，这是行使其参与权的具体表现，其中听证会制度是被征地人在征地前进行充分的利益表达的重要平台。通过听证会制度不仅可以让被征地人知悉更多关于征地的信息，而且可以促进国家政府和被征地农民之间的相互交流，针对土地征收的合法性和土地征收赔偿等问题形成良好的沟通回应机制。在土地征收过程中，农民则是通过监督来实现其利益表达的。农民可以根据以知情权获得的信息对土地征收整个流程进行有效监督，确保征地的目的合理、补偿适当，督促土地征收制度的执行和完善。

3.4具备法律援助和公正司法保证

司法是保障农民参与权的最后一道防线，也应当是解决农村土地征收中各种矛盾纠纷的最有力手段。对农民这一土地征收过程中的弱势群体，要注重关于土地征收相关法律法条基本知识的普及，要提供有力的法律援助，改善农民的参与能力和参与条件。在遇到妨碍参与权的各种问题时，必须要有司法救助作为基本的保障。通过司法救助，农民对征地问题中的申诉权、诉讼权等基本权利才能得以充分实现。

结束语

综上所述，对于大部分农民而言，土地是其安身立命的根本。由于我国现行的土地管理制度不完善，导致农民合法权益在土地征收过程中受到损害的现象屡见不鲜，这不符合立法者和执法者的本意，因此要通过完善政府信息公开程序和听证程序，加强司法审查，完善土地征收过程中的司法救济途径，使农民在土地征收过程中拥有参与权，保障其根本利益。

参考文献：

[1]郑沫.被征地农民在土地征收决定中的异议权保障研究——基于从参与权到异议权的演进逻辑[J].中国不动产法研究,2019(02):32-51.

[2]金赟茜.协商民主视角下土地征收农民参与制度研究[D].西南政法大学,2019.